|
|
宋王朝地方官制
宋代的地方官制，初期基本上沿袭唐五代旧制。行政机构分州、县两级。宋太宗以后，又把全国分为若干路，路相当于唐代的道、元代的省。这就变成为路、州、县三级。
县是地方行政机构最低一级，自秦汉以后，历朝相沿不革。宋代的县，设县令、县尉，作为一县的长官。大县还设有主簿一员。《长编》卷11载，开宝三年（公元970年）规定县官的定制：“县千户以上，依旧置令、尉、主簿，凡3员；户不满千，止置令、尉各1员，县令兼主簿事；不满四百，止置主簿、县尉，以主簿兼知县事；不满二百，止置主簿，兼县尉事。”神宗熙宁以后，令二万户以上的县增置县丞一员，县丞次于县令而位在主簿、县尉之上。南宋时则取消县丞。宋制县的长官称县令。但往往看到史志记载多称为知县，这是宋代地方官制的特点。知县就是知县事的简称。据《长编》卷4载，宋代为了加强对地方政权的控制，从乾德元年（公元963年）开始“命大理正奚屿知馆陶县、监察御史王祐知魏县、杨应梦知永济县、屯田员外郎于继徽知临泛县。常参官知县，自屿等始也。”这是由皇帝直接委派京官带本官去掌管一县之政，即所谓知县事，也就是一县的主要长官。知县有别于县的本官县令，因为是差遣。
州等于秦汉时的郡，隋唐以后改称为州。州的长官，隋唐皆设刺史。赵匡胤立宋初年，鉴于唐末五代之患，削州镇之权，“令文臣知州事”，其后，派二品以上的官员充任一州的长官；主要也是为了便于皇帝的直接控制。为了更有效地加强控制，又设通判与知州相互牵制、监督。《长编》卷4载，宋太祖乾德元年（公元963年）“始命刑部郎中贾玭等通判湖南诸州”，当时因为湖南刚刚平定，多留用后周时的旧官员，于是宋太祖才命刑部郎中贾玭等通判湖南诸州，意在控制这批留用官员。后来发展成为牵制、监视州府长官的一种定制。《宋会要辑稿·职官》卷47说：“通判，州各1人，与长吏均理，州府之政，无不统治，藩府或置两员，广南小州有试秩充通判兼知州者。”又云：“知州，掌郡国之政令，通判为之贰。”通判这种官的权位有些特殊：论官位，通判在知州之下，仁宗以前规定，朝官充通判者，历两任即可升为知州，天圣六年（公元1028年）改为三任方得充知州；论职权，则通判不但可与知州同理一州之政（州府公事须经知州与通判签议连书方许发下，凡兵民、钱谷、户口、赋役、狱讼听断之事，与守臣通判签书施行），而且，作为皇帝的耳目，所部官有功过及职事修废，可直接通达皇帝。因此不能简单地认为通判就是知州的副职，当时人视之为“监州”，则更符合其身分。
宋代以府、州、军、监并称。大体说，凡政治、经济、军事三者兼重的地方设府，有驻重兵的军事地区设军，工业区如煮盐、冶铁等重要地区设监。府的地位比州略高一些，因此，稍大的州，则多升为府，升府的州，一部分是沿袭唐五代旧名，一部分是因为皇帝未即位时所封或曾是任官之地。派往知府者一般都是比较重要的官员。
军在唐代是一种军区，只管兵戎，五代以后，逐渐与行政区没有多大差别，至宋代则成为兵、民、军、政合一的行政区域。凡是唐代节镇所在仍保留其军号，也有加给新改的军号，这种称为节度州。但另有一种称军的地方，不是节度州，而是由县升的，或领数县，或并不领县。这种军往往仅比县略高一级。设军的地方，一般是在边境，也有是在关隘要地。宋太宗时期，军的建置最多，总共有34个，其中在河北、陕西与契丹、西夏接壤的边境所建置的就有15个。在边境地区设军，是为了适应制御外敌的需要，而在内地的关隘口设军，则主要是为了易于弹压兵民的叛乱。例如彭州灌口镇（今四川彭县），乾德四年（公元966年）置永安军，后一度废为县，太平兴国三年（978年）改称永康军，据《长编》卷274载，其批文称“永康军正控两山六州军隘口，昨据张商英奏请废为导江县。若非军官，实不足弹压，可令复旧。”五代的军，治所与县治同处一所，而隶属于州；宋代因削藩镇兵权，取消支郡制度，于是军便得与州府并列。至于监，实际上与县差不多，但因其直属京师，不为州县所辖，因而也同列于州。监亦有领县者。府、军、监的设官，大体与州相似，《神宗正史职官志》说：“知州事，通判州事各1人，府、军、监事如州，视地望重轻，以资级应选省充。”
为了统治的便利，宋代还把全国分为若干路。今据《宋史·地理志》所载，并依《太平环宇记》、《元丰九域志》校补，制成“宋代行政区域表”。路的建置是依据元丰时设置的23路，加上徽宗崇宁时重设的京畿路，共24路。
宋代的地方行政单位名称是非常复杂的，路之下有府、州；府、州之外又有军、监。府也有与节度军号同的，也有不同的，节度州有不改府的，升府之后也有不立节度军号的。
路的划分，起初并非作为行政区域而设置的，因此，路一级的官僚机构，便不成体制，设官无定式，无定员，甚至连驻地、辖境、名称都随时变动。大体上说，路的官僚机构，主要有四个监司，称为帅、漕、宪、仓。这些官员均由皇帝委派。帅也称为安抚使，是一路高级军政长官，照例由文臣充任，但往往带都总管衔，统辖军队，掌管兵民、军事、兵工工程诸事。南宋的安抚使改为帅司，兼管民政。漕是转运使，其本职是经管一路财赋，保障上供及地方经费的足额。为了履行其本职，就有必要巡察辖境，稽考簿籍，举劾官吏。久而久之，转运使便成为事实上的大行政区（路）的监司官。不过，转运使的品秩不很高，而地方长官如知府、知州，还可能是前任的执政官，品位在转运使之上。在职权上转运使较为广泛，而在体制上却不能完全以下属对待府州。这与汉代的州刺史与郡守的关系略同。南宋改为漕司。与转运使平行的又有提点刑狱公事及提举常平司两种，前者管司法，称为宪；后者管赈荒救济事宜，称为仓。此外，又在安抚司中设走马承受1员，有事可直接向皇帝报告，不经安抚使之手，事实上与唐代的监军相似。所以每路有四个系统的长官，职权互相不同，而又不能认真负责。
对于地方官僚体制，《宋会要辑稿·职官》42有较明确的记述：大中祥符二年（公元1009年）十一月，真宗诏论监司失察罪时说：
分天下为郡县，总郡县为一道，而又总诸道于朝廷。委郡县于守令，总守令于监司，而又察监司于近臣，此我朝内外之纪纲也。故欲择守令，必责之转运，必责之近臣。既严连坐之罪，又定举官之赏，而失察者又有罪，赏罚行，纪纲正矣。
监司是统领州县守令的长官，《哲宗正史职官志》的记载说：
诸州府置知州事一人，州、军、监亦如之，掌总领郡务……凡兵民之政，皆总焉。属县事、令丞所不能决者，总而治之。又不能决，则禀于所隶监司，及申省部。
转运使有权管一路之政，但因宋代州府长官常是二品以上的朝官带本官充任，因而有时转运使的官位低于州府长官，这就给转运使在行使职权上造成困难。因此，大中祥符五年（公元1012年）规定，凡是大两省官以上充任转运使的，州府公文必由转运使、副使申转；若是观察使以上知州府的，州府公文不必经由转运使。于是路与州府长官的关系就以品秩高低来决定，这样的地方机构，自然会出现许多紊乱的现象。
宋代地方驻军指挥则有都总管、副总管、都钤辖、副钤辖、都监、副都监三级，或守臣兼充，或武臣充副职。至于沿边地区则置都巡检、巡检。南渡以后，多采用临时措置，各军将领分别给以统制，同统制、副统制、统领、同统领、副统领等名号、其下则有正将，副将、准备将等名，这些都是偏禆之职。
宋代的州、县衙门中，除了中央所委派的官员外，还有很大数量的吏。在州一级政府里，有孔目官、勾押官、开拆官、押司官，粮料官等等。在县衙门里，有押司、录事、手分、贴司等。吏的来源有的是召募，有的是差派，绝大部分从地主阶级中选充。有的吏是世袭的，父死子继。吏的名目繁多，最主要的职责是经手征收赋税，处理狱讼。他们上下其手，趁机敲榨勒索。吏是封建统治集团中一个重要而不可忽视的组成部分。
在县以下，还有乡和里。乡、里虽然没有正式的政权机关，但是宋代统治者依靠乡间地主，统治和控制广大农民。据《文献通考·职役考》记载，北宋政权建立以后，就差派乡村的地主当里正、户长和耆长。里正、户长负责“课督赋税”。耆长则专司“逐捕盗贼”。总之，这些乡村最基层的小吏，其职责有二：一是榨取钱物，二是弹压农民。
宋代的地方官制，有异于前代的，大体有四个方面：
第一、府州设通判。其用意在于对地方官吏的监督。通判实际上是皇帝安插在府州官僚机构中的耳目，以牵制这级官吏的一切行动。
第二，地方官由文人充任。自宋太祖开始，即以“文人知州事”。太宗初年，与辽冲突很厉害；但西北边陲的官员仍由文人担任，这主要是怕武人专军事之权，容易独霸一方，反叛朝廷。
第三，宋代的地方官任期三年；三年任满即走，即所谓“三年一易”。严格地说，宋代没有真正的地方官。地方官多为临时差遣，当了三年就得离开任地，又不准本地人在本地当官。所以没有一个官吏能够真正熟悉地方的情况。
第四，恢复县尉。县尉是管军事的。五代时，各县军事由节度使派一个镇将专管，宋代改为县尉，其权力与镇将相差甚远，只管地方治安之类和诉讼等事。
以上事实说明，宋代皇帝不但控制了任命地方官员的权力，而且将各府、州、县的行政权、司法权、财政权、军事权全部集中到中央，使得中央集权对地方的控制大大加强了。这样，自唐末五代以来藩镇割据的趋势便被消灭了。但是，宋代这种削弱地方权力，并不是削弱地方镇压人民反抗的力量，而是把镇压人民的权力分离出来，由专人分管。并依县之大小，分别派遣武装弓手，专司镇压。按当时规定：县一万户以上者，派武装弓手50名，七千户以上者40名，五千户以上者30名，三千户以上者25名，二千户者20名，一千户者15名，不满一千户者10名。这类事情由县尉专管，若“强盗”较多之处，武装弓手无法抵御的，要随即上报，由朝廷另派兵马镇压。
总之，宋代有一整套以扩大皇权为中心的封建官僚机构，这套官僚机构在宋太宗时就已经比较完整地建立起来了，以后就越来越扩大。元丰改制时撤销了一些重叠的机构，表面上恢复了三省制度，但到北宋末年，蔡京执政，官员又大量增加，机构也庞杂起来了，南渡以后，沿旧不革，所以《宋史·职官志》说：“吏既滥冗，名目紊杂”宋王朝中央官制[详细]（申精）
宋代专制主义中央集权达到前所未有的程度，基本上消除了造成封建割据和威胁皇权的种种因素。为了防范文臣、武将、女后、外戚、宗室、宦官等六种人的专权独裁，宋朝廷制订出一整套集中政权、兵权、财权、司法权等各种制度。所谓中央集权，是指把地方的权力集中到中央；专制主义则是把权力集中到皇帝手里，君主主宰一切。秦汉时代，中央集权制就已经确立起来，但专制主义还未至登峰造极的程度。宰相权力的变化就是一个例子。汉代的宰相，权力相当大，所谓“一人之下，万人之上”，但到了宋代以后，宰相的权力就越来越小了，权力越来越集中到皇帝手里。可以说，专制主义中央集权的加强是从宋代逐步发展的。
中枢官制是中央集权的轴心，从赵匡胤建立宋王朝开始，就对中央官制作了调整。其特点是用设官分职、分割各级长官事权的办法来削弱其权力的。这样，有些官只是空名，所谓“官”，其概念只是拿俸禄而已。这类官有两种情况，第一，在宋太祖、太宗统一五代十国的过程中，留用了大批各国旧官员，使他们保持官位，领取俸禄，但不使掌握实权（只对其中认为可靠者安排一些实际职务）；第二，对于宗室、外戚、勋旧，也仅授予高官，优加俸禄，而不给实职。至真宗时，便把这些措施加以制度化。按照这个制度，一般官员都有“官”和“差遣”两个头衔，有的官还加有“职”的头衔。“官”只是说明他可以领取俸禄，而职才有实际的权力。每个机关彼此互相牵制，“任非其官”的情形很普遍。例如左、右仆射、六部尚书、侍郎、大夫、郎中、员外郎、卿、少卿等，在成为官阶的名称后，就失去了原有的意义，不再担任与官名相应的职务。这些官名只用作定品秩、俸禄、章服和序迁的根据，因此称为正官或本宫，又称阶官或寄禄官。其中有文资、武阶的区别。差遣是指官员担任的实际职务，又称“职事官”。差遣名称中常带有判、知、权、直、试、管勾、提举、提点、签书、监等字，如知县、参知政事、知制诰、直秘阁、判祠部事、提点刑狱公事之类。也有一些差遣并不带上这些字样，如县令、安抚使等。官阶按年资升迁，即使不担任差遣，也可依阶领取俸禄，而差遣则根据朝廷的需要和官员的才能，进行调动和升降。所以真正决定其实权的不是官阶，而是差遣。至于“职”，一般指三馆（昭文馆、史馆、集贤院）和秘阁中的官职，如大学士、学士、待制等，是授予较高级文臣的清高衔头，并非实有所掌。宋神宗元丰三年（公元1080年）官制改革后，撤销馆职，另设秘书省职事官，自秘书监丞、著作郎以下，都称馆职。其他文臣兼带馆职，武臣带阁门宣赞舍人，则称“贴职”。
官称和实职的分离，使朝廷内外大批官员无所事事，三省、六部、二十四司名义上都有正式官员，但除非皇帝特命，不管本部的职事。《宋史·职官志一》说：
故三省、六曹、二十四司，类以他官主判，虽有正官，非别敕不治本司事，事之所寄，十亡二三。
又说：仆射、尚书、丞、郎、员外、居其官，不知其职者，十常八九。
这样，各级官府层次重复，叠床架屋，机构空前庞大。但是，却有利于皇帝直接控制用人大权，他可以随时提拔官阶较低而有才能者担任要职，也可随时撤换无能之辈。历代的官制，宋朝大多保留下来。《宋史·职官志》云：
宋承唐制，抑又甚焉。三师、三公不常置，宰相不专任三省长官，尚书、门下并列于外，又别置中书禁中，是为政事堂，与枢密对掌大政。
自赵匡胤建宋以后，三师、三公之制虽承唐制保留下来，但授与大臣者为数并不多，尤其是太师一官，只以赵普与文彦博两人功高德厚方予特拜。但自蔡京擅政以后，拜三公者在宣和年间竟多达18人。这18人中，除了蔡京父子及童贯、王黼等宠臣外，其他多为宋徽宗的儿子（太子除外）任职。
宰执
宋代的中枢机构，真正握有最高行政权者是“宰执”。所谓“宰执”，即宰相与执政之统称。宋代的宰相称中书门下平章事，副职称参知政事。参知政事也称为“执政”，这是赵匡胤为牵制宰相而设置的。据李焘《长编》卷5所记，宋太祖登位后，仍留用后周宰臣范质、王溥等为相，及范质等求退之后，虽以赵普为门下侍郎、平章事，但未行宰相署敕之事。当时有大臣认为宰相虚位，应以尚书省长官行宰相署敕之权，但有的大臣不同意，说平章事即宰相之任。那时加封为平章事者，还有多人，但都是在朝外的“使相”之类（宋制，亲王、枢密使、留守、节度使兼侍中，中书令、同平章事，都称为使相，但不预闻政事）。因此赵普独擅宰相之权。宋太祖要给赵普设置一个副职，但想不出合适的名称，便问翰林学士陶榖：相“下宰一等有何官？”陶榖回答说，唐代曾有参知机务、参知政事之称。于是便以薛居正、吕余庆为参知政事。这是宋太祖乾德二年（公元964年）时的事。当时设置的参知政事地位还很低，据《长编》卷5载：“不宣制，不押班，不知印，不升政事堂。止令就宣徽使厅上事，殿廷别设■（zhu1n，音砖）位于宰相后，敕尾署衔降宰相数字，月伴杂给皆半之。”政事堂是宰相议事办公的地方，参知政事连宰相的办公厅都不能进，可见没有多大权力。后来，宋太祖看到赵普为政专断，为了加强对宰相的牵制，便提高参知政事的地位和职权。开宝六年（公元973年）诏薛居正、吕余庆与赵普“更知印拥班奏事”，以分其权。到了太宗时，又进一步提高参知政事的地位。据《长编》卷37载：至道元年（公元995年）正月戊子，太宗诏曰：
自今参知政事宜与宰相分日知印，押正衙班。其■位先异位，宜合而为一。遇宰相、使相、亲王得议军国大政，并得升都堂。
都堂就是政事堂。参知政事原来与宰相在地位和职权上的差别，至此完全消除。这就形成了对宰相的有力牵制。所以宋代常以“宰执”并称。参知政事一名虽沿自唐代，而唐代的参知政事并非常制，凡以他官而居宰相职的，即称为参知政事。也有称为参预朝政，参议朝政。而宋代所设的参知政事，则成为宰相副职之定制。参知政事地位的提高，是宋代统治者削弱宰相之权，并使之与宰相互相牵制从而加强皇权的重要措施。
概而言之，宋代宰相制度大体有五次变动。
第一次是北宋初，宋神宗元丰以前。如上所述，就是这时期的变化情况。名义上与唐代没有什么不同，但实际上却有很大区别。主要在于宋代设中书、枢密、三司分掌政、军、财三大务，宰相之权为枢密使、三司使所分取。宰相、枢密使、三司使三者的事权不相上下，不相统摄。宰相之权既已分削，又设参知政事互为牵制，相权益弱，而皇权却由此加强。另一方面的变化是，中枢机构中三省制已进入衰落荒废的阶段。职权的转移，是三省制消亡的先声。
第二次是宋神宗元丰五年（公元1082年）开始的官制改革，史称元丰改制。元丰改制撤销中书门下，恢复唐初三省制度，置三省长官——尚书令、中书令和门下侍中。不过，这三个官位只是虚设，从不授人。又仿照唐制，用尚书左仆射、右仆射代行尚书省的职权；尚书右仆射兼中书侍郎，代行中书令的职权，他们是正宰相。这时，参知政事的名称被取销，而增设了四名副宰相，即门下侍郎、中书侍郎、尚书左丞、尚书右丞。
第三次是宋徽宗政和年间（公元1111——1118年），蔡京任宰相，自称“太师”，总领门下、中书、尚书三省之事，改尚书左、右仆射为“太宰”、“少宰”，由太宰兼门下侍郎，少宰兼中书侍郎。钦宗靖康年间，又废除太宰和少宰，改为尚书左仆射和右仆射。
第四次是南宋高宗建炎三年（公元1129年），正式以左仆射和右仆射兼同中书门下平章事，为正宰相，又将门下侍郎和中书侍郎改为参知政事，为副宰相。还取消尚书左、右丞的官称，大体上恢复了宋初的制度。
第五次是孝宗乾道八年（公元1172年），又改左、右仆射兼同中书门下平章事为左、右丞相，参知政事照旧。除去中书令、侍中、尚书令的虚称。门下并入中书，称中书门下。左右宰相主中书事，兼尚书省之长，六部直属于宰相，尚书省之制已废于无形，实际上这也是三省合一。从此，左右宰相成为全国最高的行政长官，尚书省只掌握六部，奉命执行政务。当时大臣虞允文、梁克家为首任左、右宰相并兼枢密使。
除宰相之外，尚有“平章军国重事”一职。《宋史·职官志一》说，哲宗元祐中，置平章军国重事，以文彦博、吕公著相继任之。其位在宰相之上，专以处高德老臣，以示宠幸，五日或两日一朝，非朝日不至都堂（政事堂）。但这一官职只是一种最高荣誉职位，并没有多少“军国重事”可管。南宋时，情况有些变化，宁宗开禧元年（公元1205年），韩侂胄任平章军国重事，“所预者广”，“所任者专”，独擅朝政。理宗时，权奸贾似道也升任“太师，平章军国重事”，窃位日久，恩宠日隆，位在丞相之上。于是，“平章军国重事”便独揽军、政大权，出现了军政合一的定制，而宰相则屈居于副职的地位。
宋初的宰相称为中书门下平章事，这是沿袭唐代的，中书门下的长官编制不固定，大致同中书门下平章事和参知政事同时不超过五人。或三相一参，或三相而无一参。太宗以后，以三相二参或二相二参居多。
唐代以三省长官为宰相，在政事堂办公。政事堂先设于门下省，后迁至中书省，最后干脆就改称为“中书门下”。宋初虽门下、中书、尚书三省的名称照旧，但这些与唐代之制已大不相同。首先是宰相不专用三省长官；其次是三省的职权已转移。唐代三省分掌定策、封驳和执行之权。但宋代三省的权力被削弱。这个削弱，与“宰相不专用三省长官”有关。《宋会要辑稿·职官一》就记载了元丰改革官制以前，三省权力旁落，官署冷清的情形：“中书省、门下省者，存其名，列皇城外两庑、官舍各数楹。中书省但掌册文、覆奏、考账，门下省主乘舆、八宝、朝会、报版、流外、考校诸司附奏挟名而已。”至于尚书省，实际上自唐末五代就已经逐渐荒废了，至宋代就更是名存实亡。因此，北宋前期经常有大臣建议恢复尚书省的地位。例如宋太宗淳化二年（公元991年）九月，右谏议大夫王化基上疏言五事，其一便是“复尚书省”。他建议“废三司，止于尚书省设六尚书分掌其事。”唐代的尚书省分掌吏、户、礼、兵、刑、工六部，掌握行政、财政、司法、仪礼的大权。至宋代，官吏的选用，另设审官院，“除授者皆出中书，不复由吏部”。户部则归于三司。这样，行政权归于政事堂，财政权移归三司。三司的设立，是宋太祖收回财政权的重要措施之一。王化基废“三司以实尚书省”的建议，自然不被采纳。但是为了搪塞众议，宋太宗对尚书省长官的地位也给予某些提高。淳化三年（公元992年）升尚书令于三师之上。然而，这并没有提高尚书令的职权，何况尚书令又很少授人。因此，到至道、大中、祥符年间（公元995年—1061年），不断有大臣提出恢复尚书省制的问题，但均未有结果，这个问题至神宗元丰改制以前，一直争论不休。实际上，尚书省职权之分割，是宋代分散中枢机构的权力而强化皇权的反映。正是这种变化，在其后促成了三省制的消亡而演进为一省制。
三省六部
门下省：又称“左省”。其长官名义上是门下侍中，但很少委任过，实际上有名无职。副长官是门下侍郎，另外又委派一名给事中任“判门下省事”①真正掌管本省的职权。其属官有左散骑常侍、左谏议大夫、左司谏、左正言以及给事中等。门下省的职权是主管皇帝宝玺、大朝会设位版、赞拜、拜表、宣黄、外官和流外官考课、年满斋郎转补以及各司附奏署名等事。神宗改革官制时，重新恢复三省的实际地位和职权，门下省专司审议，但自门下侍郎成为尚书左仆射（宰相）的兼职或副宰相的专职后，便不再和门下省本身的职事相关了。
中书省：又称“右省”。其长官名为中书令，实际上也有名无职。副长官为中书侍郎。又另委派一名中书舍人任“判中书省事”，真正掌管本省职权。其属官有右散骑常侍，中书舍人、右谏议大夫、起居舍人、右司谏、右正言等。中书省的职权是主管郊祀、皇帝册文、州县官考课、斋郎等年满复奏、文官改赐章服、僧道给赐紫衣师号、举人出身及寺观名额等事②。神宗改革官制后，中书省则专司取旨出令。但自中书侍郎成为尚书右仆射（宰相）的兼职或副宰相的专职后，便不再和中书省本身的职事相关了。
门下和中书两省的左、右散骑常侍，左、右谏议大夫，左、右司谏，左、右正言，通称“两省官”③。门下省的起居郎和中书省的中书舍人称“小两省官”。④。散骑常侍、给事中、谏议大夫等称“大两省官”⑤。北宋前期，大两省官员虽名为谏官，但除非皇帝特旨供职，并不得谏诤。
尚书省：又称“都省”。其长官名义上是尚书令，还有左右仆射、左右丞等，但尚书令从不委任。实际上另外委派诸司三品以上者或学士一员任“权判尚书都省事”。尚书省的职权是总辖吏、户、礼、兵、刑、工等六部和司封、司勋、考功、度支等二十四司，并主管议定官员谥号、祠祭、受誓戒、在京文武官封赠、注甲发付选人、二十四司人吏迁补等事。尚书省所辖六部二十四司，分属左司和右司，左司掌管吏部（下辖司封、司勋、考功）、户部（下辖度支、金部、仓部）、礼部（下辖祠部、主客、膳部）；右司掌管兵部（下辖职方、驾部、库部）、邢部（下辖都官、比部、司门）、工部（下辖屯田、虞部、水部）。左、右司各设郎中1人，员外郎1人。
宋太祖时，设立流内铨（简称铨司）、委派“权判流内铨事”2员，专管考试选人、判决案例和拟定差遣等事。还设立三班院，委派“知三班院事”或“勾当三班院”，员数不定，负责对东西头供奉官等武臣的考课和拟定差遣等事①。太宗时，设立磨勘京朝官院和磨勘幕职州县官院，总称磨勘院，负责对京朝官和选人进行考核。随后，改磨勘京朝官院为“审官院”、磨勘幕职州县官院为“考课院”②。太宗时还设置“京朝官差遣院”，负责对少卿监以下京朝官注拟差遣。淳化四年（公元993年）也并入审官院。神宗熙宁三年（公元1070年），设置审官西院，主管武臣阁门祗候以上到诸司使等的磨勘、注拟差遣等事。又改审官院为审官东院，主管文臣京朝官以下考核功过、叙其爵秩、注拟差遣等事。两院各派知院、同知院各1员、主簿2员。元丰五年（公元1082年），作为全面改革官制措施之一，是铨注之法全归吏部，撤销审官东院而改为吏部尚书左选、主管寄禄官在京朝官和职任非中书除授的文臣；撤销流内铨而改为吏部侍郎左选，主管从初任到选人的文臣；撤销审官西院而改为吏部尚书右选，主管升朝官以上和职任非枢密院除授的武臣；撤销三班院而改为吏部侍郎右选，主管副尉以上到从义郎的武臣。据《宋史·职官三》载，从此以后，以上文、武官员的选试、注拟、责任、升迁、叙复、荫补、考课的政令以及封爵、策勋、赏罚、殿最的制度，都归吏部掌管。吏部的长官为吏部尚书，设一员，副长官为吏部侍郎，其下有郎中、员外郎各二员，分管尚书左、右选和侍郎左、右选。此外，还有司封、司勋、考功的郎中和员外郎各两员，官告院主管官一员等。
户部：宋初设三司总管全国财政，户部几乎无所职掌，只委派“判户部事”一员，接受各地土贡，至时陈列于殿廷。神宗官制改革时，撤销三司，全国财计始归户部。户部主管全国户籍、土地、钱谷的政令以及贡赋、征役等事。设户部尚书一员，左、右曹侍郎各一员。郎中、员外郎各二员，度支、金部、仓部各二员。左曹分管户籍、税赋、土贡、征榷等事，右曹分管常平、免役、保甲、义仓等事。度支掌管全国财政预算，量入而出；金部掌管全国的货币收支，藏于府库；仓部掌管仓库贮积和收支等事。
礼部：宋初设太常寺礼院。真宗时又设礼仪院，主管礼仪之事。礼部只委派“判礼部事”一员，掌管科举，奏补太宙斋郎等事。神宗时，撤销太常礼院，其职权划归礼部。礼部设尚书、侍郎各一员，郎中、员外郎各一员。礼部下设祠部、主客、膳部等三司。掌管礼乐、祭祀、朝会、宴享、学校、科举之政令。
兵部：宋初设枢密院，掌管军事政令，武臣铨选则归三班院和审官西院负责，兵部只管皇帝仪仗、卤簿、武举、义勇弓箭手等事，委任“判兵部事”一员。神宗时设兵部尚书、侍郎各一员，职方、驾部、库部和本部等四司郎中、员外郎各一员，职权略有扩大，主管民兵、弓手、厢军、蕃兵、剩员，武士校试武艺，及少数民族官封承袭等事。
刑部：宋初刑部是最高司法机构之一，主管全国刑政，并审复大理寺所定大辟案件。太宗时，创设审刑院，将刑部审复权拨归审刑院，审刑院成为全国另一最高司法机构。神宗时，撤销审刑院以及纠察在京刑狱司，将其审复等权归还刑部，从此，刑部的职权大为扩大，主管全国刑法、狱讼、奏谳、赦宥、叙复等事。设刑部尚书一员，侍郎二员；郎中和员外郎，本部各二员，都官、比部、司门等司各一员。本部郎中和员外郎，又分左、右两厅，厅各二员，左厅掌管详复，右厅掌管叙雪。
工部：宋初只设“判工部事”一员，所属屯田、虞部、水部的职权全被划归“三司”，工部职权很少。神宗官制改革时撤销“三司”，工部才恢复职权。设工部尚书、侍郎各一员，本部和屯田、虞部、水部四司郎中、员外郎各一员，主管全国城郭、宫室、舟车、器械、钱币、河渠等政令。南宋时，将军器监和都水监并归工部，工部的职权就更为扩大了。工部还兼管军器所和文思院；高宗时还设立制造御前军器所，委任提点官二员和提辖、监造官各若干员，负责制造武器；文思院负责制造金银、犀玉等器物，设提辖官一员、监官三内侍省
内侍省是宋代宦官的总机构，另设入内内侍省以统辖亲信宦官。《宋史·职官六》说：“入内内侍省与内侍省号为前后省，而入内省尤为亲近。通侍禁中，役服亵近者，隶入内省。拱侍殿中，备洒扫之职，役使杂品者，隶内侍省。”入内内侍省的宦官职衔有都都知、都知、副都知、押班、内东头供奉官、内西头供奉官、内侍殿头、内侍高品、内侍高班、内侍黄门等。内侍省宦官职名有左班都知、副都知；右班都知、副都知；押班，内东头供奉官、内西头供奉官；内侍殿头，内侍高品、内侍高班、内侍黄门等。自供奉官至黄门，以180人为定员。凡内侍初补者，称为小黄门，经恩迁补者，则为内侍黄门。宦官的高级官称另有内客典使、延福官使、宣政使、宣庆使、昭宣使等。元丰改制后改为通侍大夫、正侍大夫、中侍大夫、中亮大夫、中卫大夫、拱卫大夫等。宋朝不准宦官参预政事，故专设官阶，使不与士人混淆。授官最高不过“留后”，平日只“供洒扫”。不过，从神宗朝起，又重用宦官，宋徽宗时，宦官竟握兵权。南宋时，重申禁令，不许宦官干预朝政，不准兼兵职，不准申请提领外朝官职。如违反规定者，要受到流放二千里或除名的惩处。与此同时，又规定外戚只准“奉朝请”，坐享富贵，不准预政，不准管军，不许通宫禁，不许接宾客，不得任文官或“二府”（中书和枢密院）的职务。对于女后，宋代统治者也认识到“贼根本，起皇后阁前”，因此宫禁严密，几乎把她们与外廷隔绝；在舆论上，宣传“女后不可使预事”，“勿专政于女后”的政策。这些做法都是接受汉唐以来外戚宦官擅权，扰乱朝政的经验教训。
翰林学士
宋代中央的文职机构有翰林学士院，这也是沿袭唐代制度的。唐代有翰林学士、知制诰，为皇帝亲信顾向之官，其地位很重要。到了宋代，又特定其资权，变成了一种清要而又显贵的官员了。宋代能入翰林学士院任职的，都是一些文学之士。学士中资格最老的称翰林学士承旨，其下称翰林学士、知制诰。承旨不常设，其他学士也无定员。学士院的职权是负责起草朝廷的制诰、赦敕、国书以及宫廷所用文书，还侍皇帝出巡，充顾问。实际是皇帝的秘书处和参谋官员。《通考·职官考八》云：“其为翰林学士者，职始显贵，可以比肩台长，举武政路矣！”其他官员入院而未授学士，即称“直院学士”。如果学士缺员，由其他官员暂行院中文书，则称“学士院权直”或“翰林权直”。《宋史·职官志二》云：“凡他官入院，未除学士，谓之直院学士，他官暂行院中文书，谓之权直。自国初至元丰，官制行，百司事失其实，多所釐正，独学士院承唐旧典，不改。”冠有翰林名号，而不属于学士院，专门为皇帝讲解儒经者，称“翰林侍读学士”或“翰林侍讲学士”，官阶较低者称“崇政殿说书”。神宗后屡有变化，称为经筵官，一般为他官的兼职。北宋前期，翰林学士被委任他职者，如任知开封府、三司使之类，并不归院供职，故必须带知制诰职者，才真正掌管诏命。直接替皇帝起草麻制、批答及宫廷内所用之词，称为“内制”；若单称知制诰，奉皇帝或宰相之命，分房起草官员升迁、磨勘、改换差遣等制词，则称为“外制”，总称“两制”。神宗元丰改制后，翰林学士虽不再另任他职，但仍带知制诰。遇缺，则以侍中、给事中、中书舍人等兼直学士院。南宋时，有以尚书兼权翰林学士，而不带知制诰的。
馆阁学士
馆阁学士，是宋代特殊的制度之一，除某某殿大学士、学士多为执政大臣之荣衔外，还有龙图阁、天章阁等阁学士、直学士、待制，名为典司秘籍，为文学侍从官。其实，凡朝官出任外官，都带这种头衔，并非兼职之义。又有直秘阁等官称，名为馆职，是须经过考试的，称为入馆。明清制度，进士一部份因考试优等而入翰林院的，称为馆阁之选，就是由此而来的。但宋代后期的直秘阁，是其他官员的兼衔，名为贴职，并不被看重。宋洪迈《容斋随笔》卷16说：
国朝馆阁之选，皆天下英俊，然必试而后命，一经此职，遂为名流，其高者曰集贤殿修撰，史馆修撰，直龙图阁，直昭文馆、史馆、集贤院秘阁；次曰集贤秘阁校理。官卑者曰馆阁校勘、史馆检讨，均谓之馆职。记注官缺，必于此取之，非经修注，未有直除知制诰者，官至员外郎则任之，中外皆称为学士。及元丰官制行，凡带职者，皆迁一官而罢之，而置秘书省官，大抵与职事官等。
此外，宋代还有一种“殿学士”的衔称，包括观文殿大学士、学士、资政殿大学士、学士、端明殿学士等。殿学士的资望极高，无职守，无典掌，只是出入侍从，以备顾问而已，然非常人可充任。《通考·职官考八》说：
观文殿大学士，非曾为宰相不除；观文殿学士、资政
殿大学士及学士，并以宠辅臣之位者；端明殿学士，惟学士之久次者始除。
可见宋代的“殿学士”是专门作为高官、宠臣的荣称，一般官员是不可能“荣任”的。
下面再谈几种在京师服职的文武官员。
宋代在京服职的文官，按其官阶分为京官和升朝官二等。唐代从宰相以下在京师做官者，均称之为“京官”。其中常能朝见皇帝的称为“常参官”，此外称为“未常参官”。宋代的京官含义又有不同，仅指不常参的低级文官，实际类似唐代的“未常参官”。这类京官的寄禄官，宋初有秘书省的著作佐郎、大理寺丞以下到秘书省校书郎、正字、将作监主簿等。宋神宗改革官制，自下而上有承务郎、承奉郎、承事郎、宣义郎、宣德郎（徽宗政和间改称宣教郎）等五阶，其官品为从九品、正九品和从八品。宋代初年，由吏部主管京官注授差遣事宜。太宗时设差遣院，与升朝官一起，由差遣院委派差遣。神宗改制后，废除京官之称，规定在法律上和一般公文中都称“承务郎”以上，不过时俗仍沿旧习称京官。
唐代的常参官在宋代称为“升朝官”。这是对可以朝见皇帝和参加宴坐的中、高级官员的总称。北宋前期，文臣自太子中允，武臣自内殿崇班以上均为升朝官。神宗改革官制后，文臣自通直郎到开府仪同三司，武臣自修武郎到太尉，为升朝官。又改侍从官以上官员每天赴垂拱殿朝见，称为“常参（日参）官”；朝廷各司的朝官，每五天一次赴紫辰殿朝见，称为“六参（每月六次）官”；另一种是每逢朔（初一）、望（十五）赴紫辰殿朝见，称为“朔参官”。
武官依其官阶分为横班、诸司使、使臣三等。
宋初武官处以“三班”者，称“祇应官”，有左、右供奉班。太宗时因资品少，又陆续创设三班借职、三班奉职（原殿前承旨）、左右班殿直、左右侍禁、东西头供奉官，称“小使臣”；内殿崇班、内殿承制以及阁门祇候，称“大使臣”。大、小使臣都由三班院统辖。徽宗政和二年（公元1112年），其他武官都改称“大夫”或“郎”，唯有使臣依旧不改。宋高宗时重定武阶，其中小使臣八阶，大使臣两阶。
宋初承后唐旧制，在三班之上设诸司使、副使，当时尚有正官担任实职，但后来逐渐变成阶官。自皇城使至供备库使，共四十使，是诸司正使；其副职是诸司副使。《宋史·职官志九》云：“皇城使以下二十名谓之东班，洛苑使以下二十名谓之西班。初犹有正官充者，其后但以检校官为之。”东班和西班是因朝参时班位的排列方向而得名。诸司使、副使，到徽宗政和二年（公元1112年）改用新名，《宋史·职官志九》云：“政和二年，乃诏易以新名，正使为大夫，副使为郎。”东西班官员都是正七品。
比诸司使更高的武阶是横班，或称为横行，也有正、副使之分。正使是内客省使、客省使、引进使、四方馆使、东上阁门使、西上阁门使；副使是客省副使，引进副使、东上阁门副使、西上阁门副使等，共十阶。朝参时位在东班前，列成横行。政和二年（公元1112年），亦改正使为大夫，副使为郎，共十二阶。政和六年（公元1116年），又增置宣正大夫、宣正郎、履正大夫、履正郎、协忠大夫、协忠郎、翊卫大夫、翊卫郎、亲卫大夫、亲卫郎等十阶，通称为横班。正使为正五品到正六品官，副使为从七品官。
乾道六年（公元1170年）孝宗欲清阁门之选，置阁门舍人十员，以待武举之入官者，掌纠察殿廷礼仪失制，并兼侍立，若皇帝驾幸，作为随从，称为“阁职”，有如文官之馆职。此职先由中书省召试，然后任命。淳熙间，又置看班祇候，由忠训郎以下、秉义郎以上充任；阁门祇候，须由胸怀韬略，善弓马，并在边境任过职者充任。宋宁宗时，特别重视此类官员的选任，《宋史·职官志六》说：“庆元初，申严阁门长官选择其属之令，非右科前名之士不预召试，盖以为右列清选云”。凡带阁门之职者，均称为“阁职”。
武职充任最亲信的近侍为带御器械，这是因为五代时皇帝多在军中，故有此习惯。宋代沿袭，非极亲近之人，不令其在左右持带武器作侍卫。《宋史·职官志六》说：“宋初，选三班以上武干亲信者佩櫜■、御剑，或以内臣为之，止名“御带”。咸平元年（公元998年）改为“带御器械。”宋仁宗景祐二年（公元1035年），定其人数不得超过6人。《职官志六》又载绍兴七年（公元1137年）枢密院奏言：“带御器械官当带插。”宋高宗说：“此官本以卫不虞，今乃佩数笴骹箭，不知何用。方承平时，至饰以珠玉，车驾每出，为观美而已。他日恢复，此等事当尽去之。”虽然绍兴二十九年曾再次诏增带御器械4员，实际上仅作为装饰而已。
又有几种中央派出的外任官、与前代有所不同，必须说明：
宋代以节度使和观察使合称“两使”。自唐末以来，节度使之权虽重而除授极滥。宋代派文臣知军州事、代替节度使之职，于是节度使之权虽尽去，而官位反而提高，只有亲王外戚及前任将相大臣中有特殊资望者，方授以此官。但名为某某道或某某军节度使，实际并不履任。例如元丰中，镇江军节度使检校太傅韩绛为开府仪同三司、判大名府，其中镇江军节度使为虚衔，判大名府才是实际职务。凡节度使兼中书令或侍中或中书门下平章事者谓之使相，检校官加节度使出判府州者，亦谓之使相。节度观察留后本是唐代藩镇以其亲信留充后务之称，作为次于节度使一级的官名，后改为承宣使。此外，观察、防御使、团练使以及刺史都作为虚衔，虽带某州之名，但并不履某州之任，名为“遥郡”。
宋代的节度使、观察使名存实亡，但两使之下的判官、支使、掌书记、推官等幕职却依然如故，就连防御、团练、军事州都仍有幕职，作为入官的初阶，这是一种奇特的制度。判官也有称签书判官厅公事的，简称签判。签判之下的幕职官，其实都是闲职。宋朝职官制度的特点(申精)
一、专制主义中央集权的加强
宋朝政治体制的主要特点是专制主义中央集权的加强，体现在职官制度上，有五大特点，即中央集权、皇帝集权、百官权力分散、重文轻武和军事上内重外轻。宋朝的政治体制演变，以元丰（宋神宗年号）改制为界限，改制前与后各为一阶段，南宋又为一大阶段。
（一）中枢机构的演变
宋朝中枢机构为“二府制”，即设中书和枢密院两个机构“对持文武二柄，号为二府”。二府制的特点就是文武分权。
宋朝的“中书”，与唐朝的“中书门下”性质相同，是宰相办公的地方。中书之外，尚书、门下两省名号虽存，但已成外朝，不是宰相机构。
宋初，沿袭唐朝后期制度，以“同中书门下平章事（简称“同平章事”）为宰相，而以参知政事为副相。从尚书丞。郎到三师皆可加此等衔为宰相或副相。尚书令、侍中、中书令等三省长官，品高位重常“缺而不置”。
元丰改制，以尚书左仆射兼门下侍郎行侍中事，为首相；以尚书右仆射兼中书侍郎行中书令事，为次相。名义上恢复三省，实际上趋于一省，次相以兼中书侍郎因请旨而更接近皇帝。副相，包括门下侍郎、中书侍郎和尚书左、右丞。徽宗时，一度将首相改为太宰，次相为少宰。
南宋初年，以尚书左、右仆射同中书门下平章事为宰相，门下侍郎。中书侍郎并改为参知政事为副相，废尚书左、右丞官。从宰相官称来看，三省已并为一省。孝宗时，索性将尚书左、右仆射同中书门下平章事改为左、右丞相，参知政事未变（左。右丞相，唐玄宗时为尚书省长官，宋为中书的长官）。
宋朝还有一些特殊宰相官称。蔡京权势最盛时曾任“太师总领三省事”，文彦博、吕公著曾以元老任“平章军国重事”和“同平章军国重事”。南宋韩侂胄当权时，曾任“平章军国事”。他不用军国“重”事称号，因为加上“重”字测权力受限制，只能过问重事；用“同”则权力不专⑴。蔡、韩的称号都是权臣耍弄权术的一种伎俩，并非宋朝常制。
枢密院的由来，也不一般。唐朝有左、右内枢密使，向由宦官担任。唐朝后期的枢密院是在三省之外复有一省，内枢密使是在宰相之外复有宰相，是正常国家机构之外的多余机构，是君主专制制度下宦官擅权的产物。唐末朱温在夺取政权之前，把掌握朝廷实权的宦官杀掉，改用文士为枢密使；同时使枢密使由全面掌权改变为专管军事。宋朝继承了五代的制度，也设立了专管武事的枢密院这一机构和枢密使这一职官。二府制下枢密使的设置，分了宰相的权，形成文武分权；同时又侵夺了原来专管军事的兵部的权力，宋朝枢密院长官自称“本兵”。
枢密院长官的官称，宋初为枢密使和枢密副使，或称知枢密院事、同知枢密院事、签书（署）和同签书枢密院事。元丰改制，专用知枢密院事、同知枢密院事等官称。改制时，曾讨论枢密院机构是否继续存在，有人建议把权力合并于兵部。神宗强调祖制，他说：“祖宗不以兵柄归有司，故专命官统之，互相维制，何可废也？”⑵因而元丰改制时唯独把枢密院这一机构保留了下来。宋朝的枢密使、知枢密院事照例用文人充任，副职有时用武人，充分体现了重文轻武的政制特点。
宋朝有“宰执”这一提法，是宰相和执政的合称。宰指宰相，只限于同平章事、尚书左仆射兼门下侍郎和尚书右仆射兼中书侍郎，以及南宋的尚书左、右仆射同中书门下平章事和左、右丞相等首相和次相。副相包括参知政事，门下侍郎，中书侍郎，尚书左、右丞，与枢密院正副长官，合称“执政”。
宋初，中书和枢密院对掌文武二柄，权力不能合在一起，因此无宰相兼枢密使的情况。后来因用兵西夏，宰相与枢密院长官不相通气，对军事指挥不利，于是在庆历年间一度由宰相兼枢密使。西夏用兵结束，又恢复原状，兼职没有形成制度。到了南宋，一些权臣如秦桧、史弥远、贾似道等都曾以宰相兼任枢密使，但还不是定制。宁宗以后，宰相兼枢密使才成为定制。宰相不能兼枢密使，是防止大臣权重威胁皇权。后来权臣兼任两职，确实曾使皇权受到影响。
（二）中央行政机构的演变
唐朝后期，正常行政机构、职官之外另设机构、派官掌管的现象已很普遍。宋朝开国，太祖用赵普为相时以及太宗时期都没有做整齐划一、较大幅度的调整。因而宋初制度很乱，例如，兵部之外有枢密院侵夺了兵部的职权，并升为中枢机构；唐朝吏部、兵部分别主管文武官员的铨选，此时另设审官东院管文铨，审官西院管武选；户部尚书、侍郎职权，已由三司使（五代时并户部、盐铁、度支为三司，其长官为三司使）取代，被称为“计相”，其权位仅次于二府，在六部之上；礼部之外有礼仪院；刑部之外有审刑院。元丰改制，一律恢复唐朝前期制度，以《大唐六典》为准，权归六部。除枢密院保留外，其他机构、职官一律废除。从此，结束了唐末到宋初官制上的混乱状态。
（三）台谏制度的演变
宋朝的御史台；分三院（台院、殿院、察院），与唐相同。照例不除御史大夫，而以御史中丞为台长。元丰改制前沿袭唐制，御史大夫为加官，改制时取消此制。宋朝规定，宰相亲戚和由宰相推荐任用的官吏不得为台长，以避免宰相与台长勾结为祸。实际上宰执仍能控制御史台，并利用为工具以打击政敌（宋朝习惯，御史中丞弹劾宰相，宰相必须辞职，由副相升任宰相，御史中丞则得以进身为执政）。
宋朝的谏官制度，元丰改制前沿袭唐制，左、右省虽有谏官存在（左、右谏议大夫，左、右司谏——由补缺改，左、右正言——由拾遗改），但“非特旨供职亦不任谏净”。另有“谏院”，命别官知谏院。元丰改制，废谏院，恢复谏官职权，以左、右谏议大夫为谏长，仍隶左、右省。
门下省的给事中和中书省的中书舍人，地位比较重要。给事中正四品，品位在左谏议大夫（从四品）之上。分管门下后省，执行门下省的封驳权。中书舍人级别也比右谏议大夫高，分管中书后省，对皇帝任命官吏所下的“词头”，若认为不当，可以封还。因此在宋朝，侍中、中书令不置，门下传郎、中书侍郎又为宰相或执政，给事中和中书舍人遂成为两省的实际负责人。
（四）军事制度的演变
宋朝军事制度的特点之一是兵权由几个机构分管，各部门权力分散，权力集中于皇帝。宋朝负责管理军事有关事务的有四个部门。枢密院负责军令、调动和高级军官的任免；“三衙”统率禁军；兵部负责后勤事务和管理地方的厢军；吏部负责武官铨选（武选唐朝归兵部管，宋朝元丰改制前由审官西院管，改制后权归吏部）。
宋朝实行募兵制，士兵的来源有多种。其中一种，就是每逢有饥荒，从饥民中招募士兵，补本城。宋朝政府对从饥民中招募士兵的办法很得意，说是“天下犷悍失职之徒，皆为良民之卫”，也就是说把社会上的可能反抗者变为镇压者，一举两得。宋朝还有个从后周时代遗留下来的传统，就是从地方厢军中选拔出强壮者充实到中央禁军。这种作法被称作“强干弱枝”，也是宋朝军事制度的一个特点。
另外，宋太祖赵匡胤“惩藩镇之弊，分遣禁旅戍守边城，立更戍法，使（士兵）往来道路，以习勤苦，均劳逸。故将不得专其兵，兵不至于骄堕”⑶。这种办法可收到“兵不知将，将不知兵”的效果，免去将官专权的威胁，但对作战十分不利。神宗即位知其弊，才废除了这种办法⑷。
南宋初，允许将领募兵，于是有了岳家军、韩家军的出现。这触犯了宋王朝的大忌讳，有成为私人武装的危险。因而南宋有收回张俊、韩世忠、岳飞三大将兵权的举动。岳飞有大功于国，却被以“莫须有”的罪名而杀害。
“三衙”，即侍卫亲军殿前司、侍卫亲军马军司和侍卫亲军步军司，是中央统率禁军的三个机构。除殿前司单独有最高级的军事职官都点检、副都检点（后不置）外，各衙的长官是都指挥使、副都指挥使和都虞候。禁军分布在各地驻防。统率军队的率臣，有都总管、总管、副总管（初名部署，后避英宗讳改称总管）等军事职官。宋朝制度，军事正印官，一律由文官兼任，武人只能充当副职。
厢军的长官亦称都指挥使、副都指挥使。但厢军均是老弱，无战斗力，兵士地位甚为低下，有如“给役”（只是一种“听差”）。
南宋置御营司，自收三大将兵权后，诸军皆冠以“御前”二字，其将领为都统制、统制、副统制和统领。
（五）地方官制的特点
宋朝的地方行政区划，基本上是两级制，即府、州、军、监为一级，县为一级。宋朝的地方官均以中央官吏派出任“知XX事”，高级官吏则称“判XX事”。以州为标准单位，多称“知X州军州事”。知州照例兼厢军正印职。除知州外，每州设“通判”一人，其地位类似隋朝通守。州一级发出文件，必须通判签署，才能生效。目的就是要牵掣一下知州的权力。
县一级的官吏，主要有知县、县丞、主簿和县尉。知县由中央派出的官吏担任，也是一种差遣。
府州军监以上的大区称“路”。路一级的机构和职官，有监司和帅司。监司包括：“漕司（即转运司，长官称转运使），负责一路的财赋和监察；宪司（即提点刑狱司，长官称提点刑狱公事），负责一路刑狱；仓司（即提举常平司，长官称提举常平公事）负责一路的仓储。宪司和仓司也有监察责任，因而路一级可视为监察区。帅司，即安抚司（经略安抚司），长官为安抚使。安抚使照例兼任禁军军区的马步军都总管等军事职官，同时兼任某州、某府的地方官知州或知府。因此，安抚使下设有管军的幕职官和管地方事务的曹掾官。安抚使兼禁军首领又兼地方长官，权限较宽。为防止安抚使权力过重造成危害，因而安抚使要受路一级监司的监察，同时要受到下属的“走马承受”的监视，“走马承受”可直接向朝廷汇报安抚使的情况。由于路一级的军、政、财、监四权分散，无统辖各权的职官，因而宋朝地方行政区划和官员始终没有正式形成三级制。
宋朝的节度使、观察使，名存而实废，两使下的幕职官、曹掾官与唐代不同，仅是闲差。
宋朝很重视总结前朝政制利弊，并加以改革和调整，以加强专制主义中央集权，收到一定的效果。但去掉一些旧隐患，又生长出一些新弊端，影响着宋王朝国力的发展。二、优待士大夫的特殊制度
“重文轻武”是宋朝职官制度的一个显著特点，优待士大夫的某些特殊制度更充分地体现了这一点。
（一）取得入仕资格的途径
“入仕”（即开始作官）资格的取得，有三个主要途径，即科举（包括进士、诸科及武举为常选）、制举（特举）和荫补。
1．广泛吸收士人的“特奏名”制度。
宋朝制度，礼部贡举设进士及诸科。诸科包括九经、五经、开元礼、三史、三礼、三传、学究、明经、明法等科。乡贡，“诸州判官试进士，录事参军试诸科，不通经义，则别选官考核，而判官监之”。合格者“第其甲乙”，监官、试官署名其下，然后举送。礼部试后有廷试（殿试）。礼部举年份初无规定，英宗时“诏礼部三岁一贡举”。宋朝科举制度更加严密。宋太祖废除“公荐”，以避免请托。“公荐”是唐代陋习，影响科举的公正程度。宋朝加强了考试的管理：现任官应进士举有锁厅试，验证身份和德行。应举之人，要“什伍相保，不许有大逆人缌麻以上亲，及诸不孝、不梯、隐匿工商异类、僧道归俗之徒”⑸。试卷有弥封制度，糊名，使考官不知举子姓名；有謄录制度，将试卷重新抄写一过，以免考官认得举子笔迹，上下其手。考官与举子有姻亲、师生关系，有回避制度。宋太宗时，对达官子弟中礼部贡举者要复试。
宋朝科举等第最初只分甲乙，后来进士分三甲。考第之制分五等，上二等为一甲，赐进士及第；三等为二甲，赐进士出身；四、五等为三甲，赐同进士出身，中进士举者才能称“进士”。凡“及第即命以官”，不须经吏部试，此点与唐制不同。
宋朝有允许“附试”的“特奏名”制度。凡士人“贡于乡而屡绌于礼部，或廷试所不录者”，遇皇帝“亲策士则籍其名以奏，径许附试，故曰‘特奏名’”。例如咸平三年（1000年），亲试陈尧咨等八百四十人，特奏名者九百余人，共一千七百余人⑹。
宋朝科举考试，制度日趋严密，不受门第影响，较少请托，录取名额又较多，向社会各阶层士子开放，因而扩大了宋朝的统治基础。
2．允许士人自荐的“制举”制度。
“制举”又称制科，习称大科或贤良。制科非常选，必待皇帝下诏才举行。具体科目和举罢时间均不固定，屡有变动。应试人的资格，初无限制，现任官员和一般士人均可应考，并准自荐。后限制逐渐增多，自荐改为要公卿推荐；布衣要经过地方官审查；御试前又加“阁试”（试场在秘阁，及格为“过阁”）。御试即殿试，内容要求更严（试策一道，三千字以上，当日完成），考试成绩分五等，上二等向来不授人，第三等与进士科第一名相当。有官人均升转或蒙拔擢。制科非常选，但它给士人提供了一个重要的入仕机会。
3．照顾高级官吏子弟的荫补制度。
宋朝对官吏子弟的照顾，另有荫补制度，荫补的范围比前朝扩大。高级官吏，文臣自太师至开府仪同三司，可荫子、孙、期亲、大功以下及异姓亲，而且可以荫及门客；武臣自枢密使至观察使、通侍大夫，可荫子、孙、期亲、大功以下及异姓亲。遇国家大礼，臣僚亦可荫补。一般官吏可荫及子孙，宰相、执政则可荫“本宗、异姓、门客、医人各一人”⑺ 。高级官吏致仕，“曾任宰相及现任三少、使相：（荫）三人”⑻，曾任尚书、侍郎等官以上也可荫一人。大臣病故，据所留遗表也可荫补，“曾任宰相及见任三少、使相”⑼ ，可多至五人。由于官吏荫补机会多，名额扩大，最高记录曾达到同时荫补子弟四千人，致使孤寒之士十年不得一任。宋朝优待大臣的这些作法，对巩固统治阶级队伍固然有一定益处，但也是促成宋代官吏冗滥的原因之一。
（二）“职”，宋朝官僚士大夫的特殊职称
元丰改制以前，一般官吏多有三个头衔，即官、职和差遣。“官以寓禄秩、叙位著，职以待文学之选，而别为差遣以治内外之事。”⑽唐前期的职事官，到唐后期已变成官吏品阶的标志，宋初沿袭了这种情况。官吏的实际职务，要看所分派的差遣。《宋史·职官志》讲，“故仕人以登台阁、升禁从为显宦，而不以官之迅速为荣滞；以差遣要剧为贵途，而不以阶、勋、爵邑有无为轻重”⑾。例如真宗朝寇准曾为虞部郎中、枢密直学士，判吏部东铨。郎中是官，直学士是职，判吏部东铨是差遣，才是实际职责。元丰改制，定阶官以寄禄（文散官有二十四阶；武散官有五十二阶。五品以上为大夫，六品以下为郎。凡进士、诸科及武举等科举出身者为有出身，此外为无出身），将知、判等差遣变为职事。
宋朝的职名甚多，分若干等级。就以“学士”名号来说，按其性质大致可以分为三类。
第一类学士为翰林学士、知制浩与翰林侍读学士。
学士院，即翰林学士院。其职务为“掌制、诰、诏、令撰述之事”。其职官为翰林学士、知制诰。长官为“翰林学士承旨”。“承旨，不常置，以学士久次者为之。凡他官人院未除学士，谓之直院；学士俱缺，他官暂行院中文书，谓之权直。自国初至元丰官制行，百司事失其实，多所厘正，独学士院承唐旧典不改”⑿
宋朝有专门给皇帝讲读经文的经筵官，也称讲读官。讲读官有翰林侍读学士、侍讲学士、侍读、侍讲。“元丰改制，废除翰林侍读、侍讲学士不置，但以为兼官。然必侍从以上，乃得兼之，其秩卑资浅则为说书”⒀。程颐（北宋）、朱熹（南宋），均曾任崇政殿说书。
知制法，原为差遣，即起草诏令文书、是中书舍人的本职。唐代开元以后，设翰林学士加知制诰衔，负责起草“内命”诏令文书，称“内制”；中书舍人只负责起草“外命”诏令文书，称“外制”，于是有内外两制，简称“两制”。宋代翰林学士人院前须经考试合格始得任命，入院例加“知制法”衔。中书合人不带“知制诰”衔，入学士院者免试。元丰改制前，宋朝政府中许多职务必须由两制或两制以上官员充任。因此，是否具有“两制”资格遂成为文职官员升迁的重要依据。“知制诰”也演变成一种职名。
第二类学士为馆。殿学士。
宋初沿袭唐制，设三馆。三馆长官昭文馆大学士、监修国史（史馆长官）与集贤院（殿）大学士为宰相兼职。元丰改制，昭文馆、集贤院不置，史馆并入秘书省，于是取消了宰相三馆兼职的职名。秘阁，是三馆藏书的皇家图书馆。馆、院专任职官直馆、直院称“馆职”，以他官兼任则称“贴职”。内外职事官带贴职，称“带职”，免去所带职名则称“落职”。元丰改制“罢直馆、直院之名，独以直秘阁为贴职”，而且不须考试。
宋朝最高级职名为观文殿大学士、观文殷学士，资政殿大学士、资政殿学士及端明殿学士。“学士之职，资望极峻，无吏守。无职掌，惟出入待从备顾问而已”。⒁ 观文殿大学士须曾任宰相，观文殿学士亦“非曾任执政者弗除”。⒂ 资政殿大学士、学士也是宰相、执政的荣誉职名。端明殿（后改延康殿）学士五代已有，元丰以后“以现执政为之”。⒃
第三类学士为阁学士。
宋朝有一种特殊的阁学士职名，简称“阁职”。有学士、直学士、待制和直阁四级。宋朝制度，每一位皇帝去世后，必敕建一阁，以奉藏先帝遗留的文物。例如龙图阁，就奉藏着“太宗御书、御制文集及典籍、图画、宝瑞之物，及宗正寺所进书籍、世谱”。⒄其后，又建有天章阁、宝文阁、显谟阁、徽猷阁、敷文阁及南宋的焕章、华文、宝谟、宝章、显文等阁。
诸阁学士之外，尚有一枢密直学士（后改述古殿直学士），亦是贴职，其班位在龙图阁直学士之上。
宋朝官员对职名很重视。入馆阁者, 必须是进士出身，“一经此职，遂为名流”。凡有职名的官员，可享有一些特殊待遇。实际上，授予馆阁职称是宋王朝笼络士大夫的一种重要手段。
（三）请郡及宫观祠禄官制度
宋朝对宰执等高级官吏有一种特殊优待办法，就是“请郡”制度。宰相因任职过繁或与同僚政见抵触，可以请求出任外藩，叫做“请郡”。如以节度使带宰相原衔出任，为“使相”。
宫观祠禄官，为宋朝特有的职官制度。宋朝皇帝崇尚道教，于京城内外建立许多宫观。在京者为京词，在外者为外祠。宋真宗命首相王旦充玉清昭应宫使，为宰相兼宫观使的开始。随后，外戚、宗室和宰执罢官留京师，多任宫观官。疲老不任事而又未致仕的官员也多任此职。于是形成制度：凡大臣罢现任，令管理道教宫观以示优礼，无职事，但借名“以食其禄”，称为“祠禄”。先时，任宫观使者员额绝少。熙宁时，王安石执政，为安排反对变法者，规定宫观官不限名额，知州资序以上官即可派遣，并规定了任宫观祠禄官按不同级别应得的俸给和任期⒅。
此制施行以来，员额不断扩大。政和年间，祠禄官近百员。钦宗靖康元年曾下诏罢去一批宫观官，渡江以后，宫观不复置，只保留醴泉观使、万寿宫使及佑神观使三种宫观使。绍兴时，士大夫流离失所，朝廷无官缺安置，于是许“承务郎以上权差宫观一次”；又有选入（幕职、州等低级文职官员的合称）众多，无官缺可补，也破格给予岳庙祠禄⒆。 宋朝还有一种传统，凡年六十以上（南宋为年及七十），不能理事的知州资序官员应自己陈请罢现任，为宫观。非自陈而朝廷特差宫观者，则属于黜降；但吏部仍可按“自陈宫观”处理，以示优礼。
对官僚士大夫的种种优待，其实质是什么？北宋名臣文彦博揭示得最清楚。他说：“为与士大夫治天下，非与百姓治天下也。”⒇ 应当说，宋王朝的这些举措，确实激励了士大夫“以天下为己任”的报国之心，有一定的积极意义。
注释：
⑴⑽⑾《宋史》职官志一。
⑵⑿⒀⒁⒂⒃⒄《宋史》职官志二。
⑶⑷《宋史》兵志二。
⑸⑹《宋史》选举志一。
⑺⑻⑼《宋史》职官志十。
⒅⒆《宋史》职官志十。
⒇《续资治通鉴长编》卷二二一。 |
|
发表于 2007-10-3 18:49:29
发表于 2007-10-4 10:43:58