南京国民政府时期的三次宪政高潮及结局

guzhuzi

近百年来，中国人民对宪政不断的追求、探索与总结，把宪政作为救国、强国的政治理想，宪政运动成为中国近现代史上一道独特的风景。百年宪政的历史是曲折复杂的历史，也是不断前进的历史。南京国民政府统治的22年，虽然是国民党反动统治的22年，虽然当时的中国还不具备宪政建设的适宜和充分的条件，仍然在特定的历史条件下，形成了三次宪政运动的高潮。把这三次高潮一起梳理和考察，可以让我们对南京国民政府时期宪政之路的曲折前进有更深刻的认识。
一、三次高潮的概况
1、以“五五宪草”为标志的30年代制宪活动
孙中山把创建民主共和国的程序规划为军政、训政和宪政三步，并规定训政的时间为期6年。1928年打败奉系军阀后，国民党政府宣告“军政时期”结束，进入“训政时期”，并于1931年5月召开国民会议通过《中华民国训政时期约法》。九一八事变发生后，随着民族矛盾的上升和训政期限的将至，国内涌起了一场宪政运动的潮流。社会各界包括国民党内的一些非当权派的宪政呼声日趋高涨。以蒋介石为首的国民党政府鉴于民主共和国的观念日益深入人心，为了打出“法统”的旗帜，不得不制定宪法作为自己合法统治的依托。
1933年初，迫于各方压力，立法院根据国民党四届三中全会关于从速起草宪法的决议，组织宪法起草委员会草拟宪法。历时一年，完成宪法草案初稿，又经过多次修正，于1936年5月5日由国民政府公布，是为“五五宪草”。稍后，南京国民政府又公布了国民政府组织法和国民大会代表选举法，并在部分地区进行了国大代表的选举。
《五五宪草》共分8章147条。按照孙中山提出的三民主义和五权宪法设想，《五五宪草》在第二章“人民之权利义务”中对民权，第六章“中央政府”中对民生，作了若干规定。借鉴国外经验和发展资本主义的需要，对国民代表的法律保护、法官依法独立审判、对物资自由流通、宪法的权威性等均有一些新的规定。《五五宪草》实质上是一部打着“三民主义”、“还政于民”的旗号，而行“党治”、“专制”之实的宪法草案，但应该说比较完整的宪法性文件，有一定的进步意义。
但是，对于这样一部宪法草案，国民党政府也不愿真正实施。“自是而后，政府办理国民大会的选举，一时颇见积极。但若干省市，或因中央政府权力未能完全行使，或因对外关系，其选举延未办理。同时中国国民党对于在训政完成以前实行宪政一事，亦不免有所疑虑。” ① 因此，1936年10月15日国民党中央执行委员会常务会议决议将国民大会延期召开。1937年2月20日，中央执行委员会第五届第三次会议明定将国民大会延期至1937年11月12日召集。直至1937年全面抗战爆发，国民党中央于是又决议延期召集国民大会。此后，国民大会被屡屡延期。这部千呼万唤始出台的宪法也就无从施行了。
2、以“期成宪草”为标志的40年代宪政运动
全面抗战开始后，各抗日民主党派和资产阶级小资产阶级民主人士，就把争取民主做为自己义不容辞的任务，极力主张中国应该在抗战中实行政治改革，实现民主政治，要求国民党结束党治，实行宪政。国民党对民主宪政表面上也不得不表示支持。1939年9月，国民参政会第四次大会通过了“实行宪政”的决议案，宪政问题成为国统区人民注目的中心。中共中央也两次向全党发出关于宪政运动的指示，并提出了“新民主主义的宪法”和“新民主主义宪政”的口号。从1939年10月起，一场广泛的民主宪政运动兴起了。
针对国民党1940年实行宪政的诺言，各地纷纷组织讨论和座谈，集中抨击国民党早在几年前一手炮制的反动的“五五宪草”和“国民大会组织法”、“国民大会选举法”，要求经过真正民主的选举，召集真正代表人民的国民大会，制定真正民主的，实行各党派平等团结的民主宪政。国民参政会第四次大会成立了宪政期成会，综合各界人士对五五宪草及国民大会组织法、选举法的诸多意见，最终完成了五五宪草的修正工作，名为《中华民国宪法草案（五五宪草）之修正案》，又称“期成宪草”。
宪政期成会依据孙中山权能分治，以权制能原则以及他们对这一原则的解读，在“期成宪草”中对“五五宪草”作了重大修正。提出了于国民大会闭会期间设立一个常设机构“国民议政会”。议政会行使九项重要职权②，在国民大会闭会期间代表国民大会对政府行使监督权，实际相当于国会。这样，总统及政府五院的权力便受到议政会的诸多制约。
正是因为议政会的重大职权一旦写入国家大法，国民党的训政与党治便很难继续，存在打天下者坐天下观念的国民党人不可能接受这样的方案。1940年2月，国民党中央下令对宪政运动进行限制，宪政期成会草拟的宪草修正案提交政府后，政府并不认真研究，而是将它搁置一旁，故意拖延。1940年9月，国民政府宣布：因交通不便，召开国民大会有困难，召集日期另行决定。国民参政会第四次大会以来的民主宪政运动，历时一年，转为低落。1943年，在中共和各民主党派以及国内外民主势力的推动下，国民党再次声言“准备实行宪政”，宪政运动再次兴起，为1946年的宪政高潮奠定了直接的基础。
3、以1946年“政协宪草协议”为标志的推动宪政的最后斗争
抗战结束后，建国问题成了中国政治斗争的焦点。由于战后国际国内形势和政治力量对比发生了重大变化，各党派共同协商国事成为不可抗拒的历史趋势。1946年1月，由中国国民党、中国共产党、中国民主同盟、中国青年党以及社会贤达等有关人士参加的政治协商会议在重庆召开。大会通过了五项决议草案，其中包括宪法草案案。
政协宪法草案彻底打破了孙中山关于权能分治的职权划分原则。规定“立法院为国家最高立法机关，由选民直接选举。”行政院为最高行政机关，职权相当于西方国家的内阁，“对立法院负责”。“总统经行政院决议，得依法颁布紧急命令，但需于一月以内报告立法院”。“确立省为地方自治之最高单位”。③从而确立了国会制、内阁制和省自治的政治制度，直接遏制了国民党蒋介石的一党专政和个人独裁。
政治协商会议及其决议是中国现代宪政运动史上特殊的一幕，是中国民主政治力量发展的必然结果。但对于国民党却是决不可能接受的。国民党政府从各方面破坏政协决议，尤其是破坏宪草，甚至不惜发动内战，维护其一党专政的旧法统。1946年11月，国民党政府违背政协决议，单方面召开国民大会，抛出反动的《中华民国宪法》以标榜其“合法性”。1948年行宪国大通过《动员戡乱时期临时条款》，使蒋介石的独裁统治得到了法律的承认和保护。1949年，国民党非常委员会成立，彻底撕下了假宪政的面具。至此，民国宪政之路走到末路，国民党的统治也很快覆灭。
二、三次高潮的评价
上述三次高潮组成了前后相继，曲折前进的南京国民政府时期宪政运动史，我们可以从以下三个方面进行分析和认识。
1、宪政运动的主导力量
从上文叙述中可以看出，每次宪政运动的高潮都是在社会力量的推动下，国民党政府被迫做出推行宪政的表态下出现的，然而细致考察每次高潮的推进和成果的取得就会发现，推动和主导每次宪政运动高潮的力量是不同的。
30年代的制宪活动中国民党垄断了制宪权，从制宪决议的决定到宪法草案的征集、讨论和最终通过无不由国民党一手包办。国民党掌握了制宪的主导权，在宪法草案中也就不可能不体现其政治意图。虽然不少知识分子围绕着制宪和宪草问题进行了讨论，但并未在社会上产生太多的影响。这次宪政运动的高潮也被国民大会的不断延期消磨于无形。
40年代的宪政运动首先就是由于中间党派和无党派民主人士在国民参政会上的推动形成的。负责宪法草案修订的宪政期成会也基本由中间党派和无党派人士组成，集中反映了中间道路的主张。这次运动中形成了以中共、各中间党派和国民党这三种势力为首的三个阵营，而中间党派和无党派民主力量成为这次宪政高潮的主导力量。中国共产党在争论和斗争中积累了经验。1943年民主宪政运动再次兴起后，中共提出了“成立民主联合政府”的口号，开始掌握运动的主导权。
1946年政协会议成为宪政运动最主要的舞台。中共和各民主党派联合斗争，使政协会议最终通过了一系列有利于民主，有利于人民的决议。虽然并没有完全实现中共的新民主主义主张，但“民主联合政府”的口号已经被广泛接受，中共成为第三次宪政高潮的实际主导者。国民党已经不能从根本上影响宪政运动的进程，只得采取公开决裂的方式，中断了宪政运动的进程，也埋葬了自己。
2、宪政成果的比较
“五五宪草”是在国民党垄断了制宪权的历史条件下产生的，深受国民党党义的左右。宪草虽列举了人民所拥有的种种自由权利，但都加上“非依法律不得限制”的字样，采用的是《训政时期约法》所采用的“法律保障主义”的做法，而不是“宪法直接保障主义”。宪草第一章明确规定“中华民国为三民主义共和国”，否认了任何一个不以三民主义为政治信仰的政党未来执政的合法性，以根本大法的形式保证了国民党对政权的继续垄断，是宪法成为国民党的宪法，民国也变成了党国。宪草还规定了总统凌驾于政府五院之上，“有似君主国宪法上之帝王”④的特殊地位。
“期成宪草”在人权保障，政治信仰、中央和地方的关系等方面，与“五五宪草”无甚区别。但它依据孙中山权能分治、以权制能原则对“五五宪草”进行了重大修正，并引入分权制衡因素对“五五宪草”的集权政治体系予以否认。在国民大会及议政会（立法权）、总统及行政院（行政权）、司法院（司法权）与监察院（监察权）之间建立权力制约机制。并通过提高立法权和司法权的地位，力图对民初以来立法权的不振、司法权的不强而造成的党政专横的政治病态进行纠正。
政协宪草协议虽然在名义上保留了国民大会、中央五院和地方自治等一整套孙中山“五权宪法”的形式，但实际上却对其内涵作了另外一番设计：国民大会由“有形”变“无形”，成为了虚设机构；中央五院的地位、职权及其相互关系也相应作了重大调整，形成了西方三权分立、相互制衡的议会制和内阁制中央政体；地方自治的重点亦由县转移到了省，确立了省自治的核心地位。所有这些变化都表明，政协宪草协议采取“保全五全宪法之名，进入英美宪政之实”⑤的巧妙手段，为战后中国设计了一套西方式的议会制、内阁制和省自治的民主宪政制度。
3、宪政运动的性质
从以上对宪政运动的分析和三次宪政高潮成果的比较，可以看出宪政运动是在曲折发展、不断前进的，但整个民国时期的宪政运动一直没有脱离资产阶级民主宪政的范畴，更多体现的是资本主义政治道路的内部选择即民主宪政与专制独裁的斗争。
“五五宪草”无庸质疑是为了维护国民党一党专政的统治。“期成宪草”体现了资产阶级民主道路对专制独裁道路的遏制，但由于抗战时期国民党威望的空前和中间党派力量的弱小、分散，还没有在制度的基本框架上对专制独裁的宪草以冲破。政协宪草协议是共产党和各民主党派联合斗争的结果，是对于专制独裁的根本否认。但是按照宪草协议的设计，中国在完成由训政向宪政的过度后，实行的将是一套西方式的议会制和内阁制的民主宪政制度，这种西方式的民主宪政从根本上讲不符合中共新民主主义的政治要求，不是新民主主义性质的。
三、结局及原因
召开国民大会，制定宪法，实行宪政，是孙中山宪政思想的重要内容。国民党蒋介石以孙中山的信徒自居，对民主宪政始终面临着两难选择；实施宪政，开放政权，国民党有可能失去一党独裁的地位，这是他不能接受的；拒绝民主政治，坚持一党专政，国民党就会失掉了政治上的招牌，各党派和人民的反抗最终会冲垮自己的统治，这也是他不愿看到的。于是，蒋介石对民主宪政采取了“拖”字诀：声称不反对宪政，但要等“条件成熟”时才实施宪政。在条件有利或形势所迫时，国民党也会谈论宪政，不过是蒋记“三民主义”和“党治”的假宪政。当其他党派和人士的真宪政冲击这个假宪政时，他便连假宪政都不愿实行了。
南京国民政府时期的三次宪政高潮中，都出现了具有一定意义的宪法性文件，然而宪政体制的确立和维系，并不在一纸宪法的制定，它更多的取决于一个国家的历史背景、经济基础、文化传统、社会结构、价值取向以及相关的政治法律制度等诸多因素。而南京国民政府时期的中国，并不具备上述这些实施宪政的条件，国民党的性质也决定了它不会为这些条件的具备付出代价和做出努力。另外，国民党政府也并没有真正把宪政做为一种发展道路和政治改革的方向，而只是做为了一种维护自身利益和统治的工具，玩弄于股掌。这些注定了民国政府宪政之路只能走向穷途末路。

注释：
①王世杰，钱端升. 比较宪法. 中国政法大学出版社. 1997
②缪全吉. 中国制宪史资料汇编. 台湾国史馆. 1991
③政治协商会议纪实：上卷. 重庆出版社. 1988
④吕复. 对于宪法草案第六第八及第九各章之评议. 大公报. 1934.3.15
⑤梁漱溟. 我参加国共合作的经过. 中华民国史料丛稿.增刊.第六辑. 中华书局. 1980

宪兵司令

老共从来就没有实践过宪政。

亡灵的逃兵

楼主这么说叫天朝情何以堪 [s:2]

黄陈子亨

我们有 村级 普选，，绝对的普选 呵呵呵 [s:2]  [s:2]  [s:2]

宪兵司令

选出一群土匪恶霸土豪劣绅罢了.话说在万恶的旧社会村长也是民选公举的,算不上什么稀奇.

谣言散布者

天朝的高潮未有是因为木有被触到G点