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在民国政治史上，由北洋军阀所控制的北京政府以军阀混战、政治腐败而著称。然而，在北京政府统治后期，在外交战线上却出现了一道光亮，颇具规模的修约运动一反近代以来的屈辱外交，第一次大规模地采取了主动性的攻势。尽管运动的结果距离它的发起者的愿望仍相距很远，但它还是取得了不应被人忽视的成就。其影响深远，对日后的国民政府的外交的影响也是显而易见的。这场修约运动是如何起源的，其进程与成败得失如何，何以在北京政府统治的末期出现这一修约外交？本文试图对此略加讨论，以期方家。
修约运动的先声与缘起
民国政府建立之时，由于特殊的政治环境，为了争得列强各国的支持或至少是中立，革命党人采取了承认以往清朝政府订立的不平等条约的纸张策略。不久，取南京临时政府而代之的袁世凯政府，也公开宣布了承认不平等条约的方针。不仅如此，在袁世凯当政时期，中国还与日本签订了一批新的不平等条约——以“二十一条”为基础的“民四条约”。
第一次世界大战中既给中国带来了某些困难，也给中国带来某种转机。利用对德断交宣战的机会，北京政府废除了与德国和奥匈帝国之间的不平等条约，从而在不平等条约的链条上打开了一个缺口。
但对德奥旧约的废除，毕竟是一种见机而行的战时非常措施。中国政府对不平等条约提出系统的挑战则是在战后。作为大战的战胜国，在“公理战胜强权”的乐观情绪下，中国对战后在巴黎召开的和会抱有较大期望，希望能收回一部分中国过去丧失的国权。北京政府为出席和会的中国代表团确定了四个方面的任务，其中第三项便是取消外国人在中国的特殊权益，如领事裁判权、协定关税等。
1919年4月，中国代表团向和会提交了《中国希望条件说贴》。 该说贴提出了希望废除的7 个方面的特权：1．关于势力或利益范围：希望各国声明，不在中国谋求势力或利益范围，从前所订条约足以造成势力范围而妨害中国主权的，愿与中国商议修订。 2．关于在华外国军队巡警：凡于法无据现驻中国的外国军队及巡警，立即撤去。废除《辛丑条约》）第7 、9两条，所有外国使馆卫队及依据该约而驻华的军队，一律撤退。3．关于外国邮政及有线无线电报机关：自1921年1月1日起， 所有外国邮局一律撤去。4．关于领事裁判权：中国承诺在1924年年底以前颁行5种法典，并在各城市设立审判所，各国则允将其领事裁判权及设在中国的特别法庭一并放弃。 5．关于租借地：租借地归还中国，中国承担收回后应尽之义务，如保护产业及治安等。 6．关于外国租界：各国于1924年年底前将租界归还中国。在归还之前，先行更改租界章程。7．关于关税自主：和会发表宣言，由中国与各国商定时间，届时中国得自行改订关税。
为防止这一问题题被排斥于和会的议题之外，该说贴强调指出，外人在华特权问题，虽然并不是因这次战争而产生的，“然和平会议之目的，固不仅与敌国订立和约而已，亦将建设新世界，而以公道平等尊敬主权为基础。徵以万国联合会约法，而益见其然。此次所提各问题，托不亟行修正，必致种他日争持之因，而扰乱世界之和局。”[①]
列强召开和会的目的，只是讨论对德奥等国的和约，中国的要求未能获得列强的支持。曾被中国寄予很大期望的美国总统威尔逊，也只是表示“一俟联盟会成立，必力为中国协助，改良中国现时所处国际地位，俾将各项不平等之待遇设法改善，危险状态设法消除，为一完全独立自主大国。”[②] 其他列强的反应则更为消极。5月14日， 和会最高会议正式复函中国代表团，声称中国代表团提出的这些问题不在和会的权限之内，拟提请日后成立的国际联盟对此加以注意。这样，列强把球踢给了尚未成立的国联。中国代表团精心准备的废除列强在华特权”的提案，均未能进入会议的议程。
另一值得注意的事情是，由于和会将德国在山东的权益转交日本，出现了中国代表团拒签和约这一历史性的重大事件。拒约之举影响深远。可以说，拒约是日后修约的先声。自近代中国开始办理外交以来，“始争终让”是一个逃不脱的规律，中国总是在经过若干无效的抗争之后，不得不在列强设计好的条约上签字画押。而巴黎和会的拒约，则是一个史无前例的举动。中国人在签订条约问题上终于开始理直气壮地对列强说“不”，列强对此也无可奈何。这对以后的中国外交将产生积极的影响。
巴黎和会在修约问题上的受挫确有会议性质方面的原因，因此，它并未使北京政府的外交家们气馁。在两年后召开的华盛顿会议上，中国再次提出了废除若干列强在华特权的要求。与巴黎和会上中国的要求尚未进入讨论不同，华盛顿会议分别对中国所提出的各项要求进行了比较认真有时甚至是很激烈的讨论。
1921年11月16日，中国代表施肇基在远东委员会提出了要求各国尊重中国的领土完整及政治与行政独立等十项原则。美国代表罗脱(Elihu Root)在讨论中据此提出了尊重中国主权、独立、领土与行政完整以及维持各国机会均等等四项原则，获得会议通过。后来被作为《九国公约》的第一条。在确定了关于中国问题的一般原则之后，会议便进入关于具体问题的讨论。其主要议题有：
关税问题。11月23日，顾维钧提出要求关税自主的提案。考虑到实现关税自主可能需要一段较长的时间，顾维钧又提出，在此之前各国应商定一个最高税率。中国要求将现行值百抽五的进口税，立即增至值百抽十二·五。列强对立即实行12.5%的税率都表示了反对意见。会议最后决定：会议结束后三个月另行召开一关税特别会议，讨论关税问题。同时允诺中国可以修改现行关税，将关税切实增至值百抽五；在裁撤厘金后，同意中国征收2.5%的附加税。华盛顿会议有关中国关税问题的讨论并未涉及中国的关税自主问题。
领事裁判权问题。11月25日，王宠惠提出了撤废领事裁判权案。会议最后通过了《关于在中国之领事裁判权议决案》。各国一方面表示同情中国的要求，另一方面表示要对中国的法律、司法制度及司法行政的复杂情形详加考察后才能作出决定。会议决定在华盛顿会议结束后的3 个月内组织一委员会对此进行考察。
租借地问题。 12月3日，顾维钧提出归还租借地的议案。列强对此反应不一。美国在中国并无租借地，它对中国的要求表现出支持的态度。英国在华有威海卫和九龙两块租借地。为保有九龙，表示愿将威海卫交还。日本也占据两块租借地。日本代表表示，胶州湾可以归还，但旅大与日本的国家安危有关，不能交还。法国代表曾表示愿将广州湾归还中国，在日本和英国都表现出有所保留的态度后，法国便声称，既然英国与日本各自提出特别理由有所保留，法国对对广州湾租借地问题也要“再加考量”。[③]
外国在华邮局问题。这是中国在华盛顿会议上取得最具实质性的成果。1922年2月1日，大会通过了《关于在中国之外国邮局议决案》,有关国家同意在1923年1月1日以前除租借地或有特别规定者外的在华邮局撤消。
华盛顿会议的意义也许在于，列强不得不坐下来讨论中国的修约要求。但这次会议所取得的进展是有限的。中国最为关心的关税自主和废除治外法权的问题被留待会后去解决。实际上，这两个议定在会后三个月内召开的会议，后来由于与法国“金法郎案”的争执不下，法国拒绝批准华盛顿会议的有关条约，也由于其他列强的消极态度，迟迟未能召开。
值得注意的是，当中国与列强的交涉停滞不前之时，一个新生的苏维埃国家却主动给中国送来了礼物。俄罗斯爆发十月革命后不久从1919年7月到1923年9月，苏俄政府先后三次对华宣言，宣布取消旧俄政府与中国订立的不平等条约，放弃所获得的特权。1920年起，北京政府陆续取消了旧俄在华享有一些特权。到1924年，中苏签订《中俄解决悬案大纲协定》。尽管苏俄政府此举有它自己的考虑，且其前后态度有明显不同的变化，但俄国在中国所获得的不平等的特权毕竟大部分取消了。对于中国民众来说，苏联的举动与西方列强迟迟不肯有所行动不啻有天壤之别。苏联为中国民众树立了一个行动座标，人们有理由要问，为什么俄国人能做到的，英美不能做到？
20年代初所出现的一些具有重大历史意义的事件，无一不与要求争取民族解放的思潮的兴起有关。中国共产党的成立、国民党的改组及国共合作的出现在很大程度上正是这一思潮刺激的结果。1924年末，随着孙中山的北上，全国掀起了一个要求召开国民会议，废除不平等条约的热潮。孙中山壮志未酬，客死北京。他在临终前签署的遗嘱中仍嘱咐他的同志们：“最近主张召开国民会议及废除不平等条约，尤须于最短期间，促其实现。”[④]
然而，列强似乎没有感觉到中国正在发生着的巨大变化，或是即使有所觉察但仍顽固地企图以旧有方式来对待中国。1925年5月30日，在光天化日之下，发生了巡捕血腥镇压租界内游行示威的中国民众的惨案。令世人震惊的“五卅惨案”的发生成了一个导火索，它激起了一场声势浩大的反帝爱国运动。人们对惨案的制造地——租界甚为痛恨，纷纷要求收回租界，取消治外法权，并进而废除一切不平等条约。国民党中央执委会通过决议，指出帝国主义的暴行“所以得逞于中国，实由帝国主义对于中国有种种不平等条约，以为凭借”。如今之事，“则惟有仍以取消不平等条约为反抗帝国主义一切行动的中心，此次暴行事件亦可于此而得根本解决，且使此等暴行永远绝迹于中国以内。”国民党号召人们“惟有一致督责北京临时执政，迅速宣布取消不平等条约”。[⑤]各社会团体也纷纷发表声明，要求取消帝国主义在中国的条约特权。
在举国声讨列强暴行，要求废除列强特权的形势下，北京政府决定顺应民情，发起修约运动。1925年6月24日， 北京政府向各国提出了要求修改不平等条约的照会。照会指出，不平等条约的继续存在，已不适应于现在的情势，陈旧的条约的束缚，对“彼此均有不便不利之处”。而且，它还“常为人民怨望之原因，甚至发生冲突，以扰及中外和好之友谊”照会指出，各国在华特权的废除，对各国来说也是有益的，其在华权利和利益，由此将会得到更好的保护。[⑥] 北京政府要求召开华盛顿会议早已确定了的关税会议和法权会议。
面对五卅后中国各地兴起的反帝浪潮，列强也意识到，事情已经到了不能再拖的时候了。7月，美国政府向有关各国提出尽快召开这两个会议的建议。美国国务卿凯洛格(Frank Kellogg)对此解释说，“我相信这类行动比任何事情都能更有效地缓和中国人的仇外情绪”，“我不想说，立即宣布无条件放弃协定关税和治外法权对我们是明智之举，但我们各大国若不愿作出适当让步，就会处于被迫让步的境地。”[⑦]为了缓和五卅运动后中国人民高涨的反帝情绪，列强同意召开关税会议。
关税特别会议与法权调查会议
1925年10月26日，关税特别会议在北京开幕。参加这一会议的有九国公约各签字国及丹麦、西班牙、瑞典、挪威共13国的代表。中国出席这一会议的全权代表为外交总长沈瑞麟及颜惠庆、王正廷等人。王正廷向大会提出了关于中国关税自主的提案。该案要求各国正式声明尊重中国关税自主，解除现行条约中关于关税的一切束缚。在中国未实行国定关税定率以前，中国海关税则除照现行规定值百抽五外，普通品加征值百抽五之临时附加税，奢侈品值百抽二十至三十的临时附加税。
列强的态度有所改变，他们对中国要求关税自主这样堂堂正正的完全符合国际法的要求，不再予以正面的反对，都大体表示承认中国关税自主的原则。但是，他们却各自提出了不同的条件，使中国实现关税自主的路途变得困难而遥远。
如日本提出的议案提出，中国国定关税条例的实行，须于中国裁撤厘金后才能实施；在关税自主前的过渡期内，中国应与有关国家协商缔结互惠的新约，新约将与中国的国定税率同时实行。厘金是中国社会的一个特殊现象，它和地方割据有着密切的关系，是地方政府的一个重要财源。列强明白，只要军阀割据继续存在，取消厘金便困难重重。将裁撤厘金作为关税自主的先决条件，中国的关税自主实遥遥无期。要求中国与各国先行订立互惠协定，实际上含有如互惠协定不能成立，则国定税率将不能实行的意思。这样，中国实现关税自主便又多一重障碍。美国提出的议案也把关税自主与厘金纠缠在一起。
对于列强在关税会议上的种种表现，中国国内的反对之声顿起，人们纷纷主张无条件地收回关税自主权。在社会各方的强大压力之下，中国代表在12月14日的会议上发表了措词比较强硬的节略。要点为；一、关税自主应明白规定在条约内；二、裁厘系中国自动提议，非关税自主之交换条件。
中国代表的态度突然转趋强硬，显然出乎列强的意料之外。列强起初曾作出强烈反应，对中国代表提出种种质问。后来，列强作出让步，基本接收了中国提出的草案，同意不再明文将关税自主与裁厘问题挂钩，不作为交换条件提出，而由中国自行宣布。中国实际上也作出了让步，因为裁厘虽由中国自行宣布，但在同一条约中出现，仍然未脱变相挂钩的嫌疑。
11月19日，关税会议第二委员会通过了关于中国关税问题的决议案。各国声明“承认中国享受关税自主之权利，允许解除各该国与中国间现行各项条约中所包含之关税束缚，并允许中国国定税率条例于1929年1月1日发生效力”，北京政府同时声明，裁撤厘金与中国国定税率条例将同时施行，1929年1月1日将裁厘切实办竣。[⑧]
尽管中国未能立即地和无条件地实现关税自主，与当时的民众要求还有相当的距离，但是，这一决议案的积极意义仍是不能忽视。自晚清以来，中国丧失关税主权已有80余年，过去若干年来，列强以各种理由一次次地拒绝中国关税自主的要求。现在，人们终于看到了尽头。列强终于不得不明文承认中国的关税自主权，并明确了中国国定税则的实施日期。这标志着实行了80多年的协定关税即将寿终正寝。终点得以明白地确定，总是一件具有重要意义的事情，它为以后中国最终实现关税自主提供了依据。
在关税自主的原则通过之后，会议继续讨论在实施国定税则前的过渡时期的附加税税率和用途问题。有关附加税的谈判进行得并不轻松，迟迟未有进展。而军阀之间战争的重新爆发则使局势更加动荡不安，中国代表常不到会，关税会议遂处于停顿状态。1926年2月，关税会议好不容易重开。但不久中国政局再次发生剧烈变动。直系和奉系这两个昔日的对手联合起来攻击段祺瑞。北京政府处境艰难。4月，王正廷辞去外交总长职务。不久，段祺瑞本人也宣告下野。5月，参加会议的中外代表纷纷离开北京，关税会议乃告暂停。此后便再未恢复。
由于关税会议半途中止，有关附加税的问题未能达成任何协议。而北京政府的财政正处于日益拮据的状态。为解燃眉之急。1927年1月，北京政府决定不再等待关税会议的复开，而立即根据华盛顿会议关于中国关税税则条约的有关原则规定，开征二五附加税。1月12日，北京政府发布大总统令，宣布从1927年2 月1日起，开征2.5%的普通品附加税和5%的奢侈品附加税。
北京政府的征税举动起初曾引起各国的不满，但随后各国政府也只得默认。但是，它却碰到了另一个不应该出现的障碍，这就是中国海关总税务司安格联(Francis Aglen)的反对。连英国的外交官们对其也要礼让三分的安格联此时担任总税务司这一要职已达17年之久。民初的政府内阁如走马灯似的更换不停，17年之中，中国的财政总长、内阁总理乃至大总统不知换了多少任，而控制着中国财政大权的海关总税务司却依然是他，这便使他的权威和权力更加扩大和巩固。他对北京政府的态度也就变得更为傲慢，并早已引起中方的强烈不满。
此次，北京政府决定通过海关来统一征收附加税，以免为各地所控制并截留。但安格联在接到北京政府的有关指令后，竟然回电表示不能从命。安格联的这一狂傲态度，终于使北京政府忍无可忍。署理内阁总理顾维钧认为，安格联只是中国政府的雇员，他“无权使自己处于可以对政府施加压力的位置上”。[⑨]北京政府宣布解除安格联的总税务司职务。
中国单方面罢免历来具有举足轻重影响的洋人总税务司，这也是没有先例的，《大公报》称之为“自总税务司用客卿以来未有之创举”。[⑩]《晨报》发表评论说，“安格联向有太上财政总长之称，既掌握海关全权，又负保管内外债之责，操纵金融，左右财政，历来当局无不仰其鼻息，而安格联之允诺，可以生死内阁，安格联之言论，又可以高低公债……举国人心之愤慨已非一日，此次当局毅然罢免，无不痛快。”[11]
如果说关税会议还获得了对未来的允诺的话，法权调查会议则可以说没有什么进展。法权调查会议于1926年1月12日在北京开幕。参加这一会议的有九国公约签字国及西班牙、丹麦、挪威、瑞典共13国代表。王宠惠为中国全权委员。3月23日，王宠惠向会议提出了《对于在中国治外法权现在实行状况之意见书》。王宠惠指出，中国今日形势与给予外国领事裁判权时相比，已经发生了重大变化，不可同日而语。当时的通商口岸及外人可居住及通商处屈指可数，来华外人也为数无多。而今日外人来华之数与可到达之地，皆远非七八十年前所可比。若外人仍不受中国法律支配，中国政府实难于应付。七八十年来，国内国外政治上、社会上、经济上均有极重大的变迁，“在今日民智发达，重视国权之时，若仍持当日之态度，实为绝对不可能。[12]
从5月10日至6月16日,各国代表到外地参观各省的法院、监狱、看守所，考察司法制度的实行情况。代表团先后参观了汉口、九江、南京、上海、及东三省等地，行程4200英里。各国代表陆续回京后，法权会议于6月22日复会，开始讨论调查结果，并起草调查报告书。经过两个多月的讨论，一份洋洋洒洒数万言的报告书终于出台。
报告书在列举了中国法律和司法制度的若干进步后，报告书用大量篇幅描述了中国司法制度的种种不足。其时，在中国广大地区行使司法审判权的有三类机构。一是新式法院，采用新式司法制度；第二类是过渡时期的法院，即在县知事衙门内设立司法公署，由审判官和县知事共同管理，县知事行使检察权，有关检举、缉捕及刑事执行等事项概由县知事办理；第三类是县知事兼理司法事务衙门，设承审员1 人协助办理，此种审判机构有1800处，占了全国审判机构的绝大多数。统计结果显示，全国新式法院只有139所，其中一审法院91所，按当时的中国人口比例，大约440万人才有1所。以当时在政治上和经济上尚称发展的江苏省为例，全省只有6所新式法院，这距社会需要相距甚远。
各国代表对县知事行使司法权意见最大。认为县知事既为行政长官，又兼检察官，又兼法官，掌握了行政官员不应掌握的司法职权。而军人对普通司法的干涉，则遭到了最严厉的指责。报告书指出，中国的军人领袖常率军开战，“对于其所管地方内之人民生命、自由、财产几操有无限之权……中央及各省机关官吏之任免，军人得直接或间接为之。”军人干涉司法，“常借戒严以为口实，但戒严每不依戒严法所规定之手续，有时并不宣告戒严而公然为之。”[13]报告书并列举了法权会议召开前后所发生的一些案件。如山东高等审判厅厅长张志夜间在其住宅被该省军政长官命令逮捕，次日上午未经审判程序便予枪毙；政坛要人徐树铮在离京途中被军警抓走，不久即被枪毙；京报记者邵飘萍被捕后未经司法机关的任何调查审判，次日被军人枪毙。报告书指出，“数年来，中国各地司法多受军人干涉，本委员会以为在中国现时状况，军人任意行动，所有人民生命、自由、财产所应受民政与司法之保障皆无切实有效之拥护。”[14]
除新式法院外，在县知事衙门、军人和警察审判机关等处，常有“强暴凌虐之行为”发生。监狱及看守所管理不善，卫生条件差，有发生传染病之虞。一些监狱有时发生绝粮和犯人毙命等情况。调查报告所揭示的这些黑暗足以说明，中国的司法状况远未达到西方国家所期望的水准。因此，结论不言而喻：废除领事裁判权的时机尚未到来。
9月16日，法权会议通过了《调查法权委员会报告书》。该报告提出了有关中国司法制度的若干建议，要求中国实现普通人民的司法事项归法院掌管，法院有确实的保障不受行政机关或军政机关的不正当干涉，并对现行的法律、司法、警察、监狱制度等进行改良。 报告书向列强提出的建议是，待上述各项建议实行至相当程度时，有关各国可应中国政府的要求，商议渐进撤消治外法权的办法，报告书还建议，在治外法权未撤消以前，各国可参考报告书的建议，在在华外国法庭中适用法律、华洋诉讼案件及会审公廨、享有治外法权国人民的管理、司法互助及交纳赋税等5 个方面，改良现行治外法权的制度和习惯。
上海公共租界会审公廨起初是为审理租界内不归外国领事审理的其他一切案件而设立的，虽有外国官吏陪审，但主审官仍是中国官吏，法庭仍是中国的法庭。辛亥革命发生时，列强乘乱完全接管了这一审判机关。会审公廨实际上已成为洋人的法庭。修约运动中，北京政府提出了收回上海会审公廨的要求。谈判最初是在北京政府与各国外交团之间进行，未能取得进展。后来谈判转移到地方进行，由江苏省政府与上海领事团进行交涉。1926年8月31日，双方代表签署了《收回上海会审公廨暂行章程》。
章程规定：在原会审公廨改设临时法院，临时法院适用中国法律。临时法院的院长、推事由江苏省政府任命。在领事派员观审的案件中，中国审判官的判决，无须获得观审员的同意，即生效力，如无审判官的许可，观审员对证人及被告人不得加以讯问。章程将过去由领事会审的与租界治安直接有关的纯粹华人刑事案件和外人所雇华人为被告的刑事案，改为观审。原权力很大的检查处改为书记处，其职权缩小为附属于法院行政的一部分。但仍有一些权利未能收回。如继续保存了一些方面的领事会审制。临时法院的司法警察，仍由工部局警务处选派。具有相当权力的临时法院书记官长，也由领事团推荐，[15]
1927年1月1日，双方在会审公廨原址正式举行了交还会审公廨的仪式，上海公共租界临时法院宣告成立。法租界内的会审公廨也参照这一章程作了相应的改组，但它仍旧保留了法租界会审公廨的名称。 |
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发表于 2009-8-15 21:05:46