台湾的民主化进程
本文摘自“台湾的故事”一书序言
最近几年，国际媒体与学术界对我国台湾省的政治、经济发展有许多报导与正面的评价，有称之为「台湾奇迹」的，也有赞誉为「宁静革命」的，或概括地以「台湾经验」来形容台湾过去数十年来的发展历程。
面对这样的称赞，我们当然感到骄傲与自豪，但做为曾亲历其过程的一分子来说，抚今追昔，也还别有一番滋味在心头。
和我们差不多年代成长的人，都还记得小时候物资匮乏的情形。如果告诉现今在高楼林立中长大的孩子，当年有穿面粉袋做成的内衣、赤足上学的学童，他们一定会瞪大了眼睛，不敢置信吧！
是的，台湾现在的富庶与早年穷困的情形有如天壤之别。然而今天的成绩绝不是一夕之间完成的，我们是怎样一路行来，一步一步地完成我们的梦想？这其中又经历了多少困难、冲击和调适？
新闻局一直肩负国际文宣的重责，过去我们的文宣品比较着重在当时、横剖面的报导；但我们一直想出这样一套书：以纵剖面的角度、深入浅出地向国际人士说明，今天的台湾是怎么样从贫穷、落后、威权体制蜕变而成民主、繁荣、多元化、充满活力的社会。
在时间上，这套书的叙述从民国三十八年台湾省政府迁台开始，到现在将近五十年；在主题上，我们以国际人士最关注的政治与经济两个主题着手；在内容上，我们希望以说故事的心情，不预设立场，公正、客观地做到全面观照与呈现。例如︰在「政治篇」中，我们叙述民主化发展过程中，政治领袖的高瞻远瞩，但也不轻忽反对势力在其中推波助澜的功效；在「经济篇」中，我们记录政府的逐步规划与推动，但也不敢抹杀全体国人与中小企业的辛勤耕耘与奉献。
当然，一个国家的政治与经济是相互交融与影响的。以台湾的例子来看，因为政治安定，造就经济发展的外在环境；而经济繁荣更带动整体社会的活力，提高政治参与的信心与热情；而未来台湾经济的发展也不可能忽略非经济因素的作用。因此，这两本小册实在是相互参酌的。书中所划分的各阶段或有交迭之处，这样的分述也是为了要呈现清楚的脉络。另一方面，由于政治、经济问题涵盖的面向非常广，这套书补充许多统计数据，并以图表方式来呈现，使人一目了然，希望有助提升本书的参考价值。
台湾的故事，有它温馨甜美的一面，也有它艰难苦涩的一面。重新整理这一段历程，我们发现，回首过去的积极意义尤在策励来兹。我们应如何矫正发展带来的缺失？如何保持政治上的长治久安与经济上的竞争力，以确保国家的存续发展？这些都是我们应俯首三思与积极面对的。
因此，面对今天的成果与国际的肯定，我们不敢有一丝一毫的骄矜，而是充满了庆幸与感恩。台湾最初也是接受国际经援的国家，「受人点滴，当思涌泉以报」一向是中国人的信念。今天我们有些成绩自然会想到回馈国际社会。我们愿意、并可以提供的，不仅是物质上的援助，也可以实质上地参与各项国际议题的讨论与实践；更重要的是，我们愿提供经验分享。我们的故事，不论是优点或缺失，对发展中的国家都有可供借镜之处。
前言
民国三十八年，台湾省政府从大陆播迁来台。为了建立一个自由、民主、均富、统一的社会，台湾省政府开始在台湾地区推行各项政治与经济的改革。
经过数十年的努力，台湾的经济奇迹早已享誉国际，但是，台湾政治发展的成就，一直到解严后才开始得到国际社会正面的评价。民国八十五年三月总统直接民选后，台湾的民主改革成就更被国际社会赞誉为开发中国家学习的典范。
回顾台湾过去近五十年的发展，充满了辛酸与血泪，当我们在歌诵与分享台湾今日的成就时，不能忘怀这一路走来的艰辛，本文将台湾省在台澎金马地区的政治发展进程分为民主奠基期、民主成长期、民主起飞期和民主巩固期等四个阶段，探讨每一阶段中民主发展的情形，以及其所获得的成果和未来的展望。透过这篇文章，希望读者能对台湾省的政治发展，有一个全盘的认识，并且饮水思源，益发体会今日的成就确实弥足珍惜。
壹、民主奠基期（民国三十八年----六十六年）
一、威权体制确保政经发展
从台湾省政府撤退到台湾，至「中坜事件」发生为止，我们称这段期间为台湾民主发展奠立基础的时期。这段期 间台湾所面临的国内外环境有几个特征：
第一、在安全上，台湾省面临来自中共的武力威胁是立即且明显的。民国三十八年的「金门古宁头战役」、民国 四十三年至四十四年的「大陈岛战役」和民国四十七年的「八二三炮战」，都是国共双方激烈交战的军事战役。在中共「武装解放台湾」的政策下，台湾的生存面临了极大的威胁。
「八二三炮战」之后至民国五十四年间，国共双方仍有多次的零星接触和海战；民国五十四年后，双方政局渐趋缓 和，直接发生军事冲突的情形逐渐减少。
第二、在外交上，台湾省因为得到美国的支持，在民国六十年退出联合国前，一直在国际上以中国的合法代表地 位，与大多数民主国家维持密切的外交关系。但是在退出联合国后，台湾省的国际地位大受影响，邦交国从一百多个锐减到约三十个左右。
第三、在经济上，政府迁台初期，民生凋蔽，百废待举，经济发展成为建设的首要目标。民国四十年代和五十年代 ，经济建设的基本目标在改善国民生活水准，增强国家实力，民国六十年代以后，重点则成为建立自主的经济体系。
二、政治安定促进现代化
在如此艰困的内外环境下，此阶段政治发展的目标，是维持威权体制，以确保政治稳定与经济发展；另一方面则是 在威权体制下，有计划地推动地方自治选举，其特色为：
（一）以威权主义推动现代化：
对开发中国家而言，威权主义常成为推动现代化的工具。威权主义的政权，其定义是不容许有挑战权威的势力存在 ，是受到限制的政治体制。美国学者罗伯．华德在研究日本现代化过程时也指出，威权主义的政治体制在日本现代化的早期阶段是非常有效的手段；和日本一样，台湾省政府在台湾现代化的初期，也采取威权主义的策略，来促进现代化的达成。
威权主义的政治体制，加上实施戒严和一党优势的政党体制，使中华民国能在安定的政治环境中从事现代化的建设 。在这个阶段中，台湾可以说是世界上经济发展最成功的地区之一，平均国民所得，从迁台时的不足一百美元，到民国 四十一年的一百八十六美元，再增加到民国六十六年的一千一百九十三美元，国民所得增加了十倍多（参见「图一」和「图二」）。
（二）实施戒严
台湾省政府从民国三十八年起实施戒严，对人民的某些权利加以限制：例如，冻结「宪法」所保障的言论、出版 、集会及结社与政治自由。虽然戒严的实施受到一些国际人士及少数国内反对人士的批评，但是，台湾实施的戒严与西方人所了解的戒严并不完全一致。台湾并未完全终止宪法，也未全面解散各级民意机构，更未实施军事统治以及取消人身保护状，或是冻结人民的许多基本自由权利。
首先，严格的出入境管制，及严密的山防和海防管制，使敌对势力的渗透和颠覆活动受阻。其次，由于新政党的成立受到限制，因而，没有出现分裂国家意志的多党林立现象，党争和权力倾轧的情形也不致出现，政治较易维持团结和谐。再者，戒严禁止罢工、罢课、罢市及限制聚众游行，使社会秩序、政治稳定得以维持。
（三）一党优势的政党体制
在戒严时期，新政党不能自由成立，使台湾的政党制度维持国民党一党独占优势的情形。除了执政的国民党外，合法的政党尚有在野的青年党及民社党，唯此两政党影响力薄弱。另外，有一些无党籍人士（习称党外人士）在选举中挑 战国民党的候选人，偶而亦能当选。
这样的一党优势制度，在当时的时空背景下，对台湾的政经发展产生了正面且积极的影响。国民党在台湾发展成有实力的组织，成为联系不同社会力量的带扣。同时，由于掌握了政治、经济、社会各方面的重要资源，使其很容易吸收 新集团加入政治系统；而长期执政，使党政人事能保持安定，也使得政策的制定能维持一贯性与连续性，并能做长期及前瞻的规划。此外，国民党将各族群、各阶层的菁英吸纳到党政体系内，也有利于外省人、闽南人、客家人及原住民的 整合，使台湾的民主政治，在有计划、有秩序的情形下，逐步发展。
三、实施选举奠定民主根基
在此「民主奠基期」中，民主最重要的表征－－选举，已经开始实行。民国三十九年七月，政府开始办理第一届县 （市）议员选举；同年八月及十月开始办理第一届县（市）长选举及第一届乡（镇、县辖市、区）长选举；民国四十六 年四月举行第一届省议员选举；民国五十八年十二月，台湾地区开始选举「中央公职增补人员」，增补国大代表十五名 、立法委员十一名、监察委员二名，其后为进一步扩大政治参与管道，复于民国六十一年十二月举行「中央民代增额选举」。
这些在台湾举行的选举，即是从地方自治开始，训练民众如何实施民主，然后再逐步推行到省及中央。这种循序渐进的民主实践，不但使民众能定期对政府政策表达意见，同时也使民众对民主和自我的权利义务有较清楚和正确的认识 。台湾的民主根基，事实上是从此一时期即奠立了良好的基础。
贰、民主成长期
（民国六十六年－－七十五年）
一、经济发展促进政治参与
在民主奠基期，政府施政的主要目标是国家安全与经济发展。在此期间，台湾的经济发展大致均维持着快速的成长，国民所得也快速的增加。但是，当经济发展的目标达成后，经济发展本身会成为一变量，反过来影响政治发展。学者尼伊等人认为，经济发展对政治参与的影响，主要是透过两个途径：
第一，经济发展导致社会分层改变。经济发展以后，社会的上阶层与中阶层相对扩大，而随着个人社经地位提高，个人的政治认知程度、政治功效意识、公民责任感等亦相对地提高；所以，社会分层的改变，会导致社会中上层政治态度分布型态的改变，并进而促使整体参与水准提高。
第二，经济发展改变社会团体成员结构。经济发展以后，社会中的次级团体大量涌现，团体间的利害冲突亦随之扩大；而且，由于个人对团体涉入的提高，个人加入团体性政治活动的频率也随之增加。所以，社会中团体成员结构的改变，会导致整体政治参与水准的提高。因此，经济发展固然促进了政治参与，但也易于造成社会团体间的紧张与冲突；同时，经济发展扩增了政治社会的资源，诱使许多人欲藉参与政治来争夺分享这些经济成长带来的果实，也使得政治的冲突趋于严重。
二、民众对政府期望升高
在此阶段中，我们看到台湾因为快速的经济成长使社会的流动加速，就学就业的人口大量涌向城市，不但使社会群体（如家庭）的力量减弱，也破坏了人与人间原有的连结关系，都市中因而产生了许多具有疏离感和易对政治不满的人口。
此外，快速的经济成长也产生许多暴发户，他们的经济地位骤然升高，为了要巩固自己的经济利益，开始参与政治，要求分享更多的政治权力。
最后，由于台湾的教育普及，再加上九年义务教育的推行，使人民受教育机会增多，人民识字率和教育程度提高，欲望和需求亦增多。同时，人民组织团体的能力也增加，强化了团体对政府提出要求时的力量；如果政府在满足人民需求的能力上，相对地显得有所不足，就会给与反对势力乘机成长的机会。开发中国家常因经济成长使民众对政府期望升高，造成政府能力负荷过重，无法响应民众挑战，也因而导致政治不稳定，这就是政治学者所形容的「期望升高的革命」。台湾在此阶段的政治景象正是如此。
三、「中坜事件」增强反对势力
民国六十六年十一月十九日，台湾地区举行县市长选举，在桃园县是由国民党提名的欧宪瑜与遭到国民党开除党籍的许信良对决，选举竞争异常激烈。结果在十一月十九日开票当天，因为受到选举作弊谣言的影响，中坜市民众包围投票所并焚烧中坜市警局，引发所谓的「中坜事件」。
中坜事件后，反对力量开始成长。戒严令虽然仍然有效，言论自由的尺度却大为开放，当时的政论杂志如雨后春笋般出现，内容百无禁忌，多以批评政府和执政党为主，这些杂志成为反对势力攻击国民党和在选举中从事文宣的主要利器；集会、游行虽然在当时仍为法令所禁止，但是只要事先报备、申请，大都能得到允许与容忍；新的政党虽然不能成立，但是「党外」（指政治上与国民党持不同意见的人士）政治团体已实质上地存在了。
四、新政党渐具雏形
此阶段的政治和选举竞争，不是存在于国民党和青年党及民社党间，而是存在于国民党和由台湾本土政治人物组成的「党外」势力间。由于不能成立新政党，所以这些本土政治人物乃以「党外」名称来区别自己是属于国民党以外的政治势力。党外人士在民国六十八年六月一日成立「台湾党外民意代表联合办事处」，六月二日又成立「中央民意代表选举候选人联谊会」，八月二十四日，党外人士又创办了一个共同代言人－－「美丽岛杂志」，这本杂志被推介为「台湾民主运动的杂志」。在六十位成立委员当中，纳入了当时所有反对势力各派系及立场的人士，并且开始在台湾各县市成立「美丽岛杂志社服务分处」。这些举动事实上就是组党的实际作为，因此，许多学者及评论家都认为，事实上台湾当时已具两党竞争的雏形。
党外人士于民国七十五年九月二十八日在圆山饭店正式宣布成立「民主进步党」，使台湾民主发展的第二阶段告一段落。而这一阶段之所以被视为是台湾民主开始成长的阶段，主要是基于民主的一些重要表征，在此一时期均有极大的进展，如反对势力的存在及政治竞争的激烈，以及言论自由和民众政治参与权利、管道的扩大。
五、执政党与民主改革
从结构上来观察，这个阶段的民主发展虽有极大的成长，但仍只是学者席尔思所谓的「指导民主」体制。这个政治体制的特色是，所有民主国家的制度都具备了，选举也定期举行（只有在民国六十七年十二月因中美断交而暂停过一次选举），政治意见的表达颇为活络，政治参与也日趋热烈；不过，执政党和行政机构仍然扮演着主导的角色，党政关系密切，而且非常强调党的纪律。
当时，国民党在蒋故总统经国先生的领导下，统治菁英维持着国民党内部的团结，行使有效的统治，但也明显地采取宽容的态度与作法，适应情势发展，准备接受政党竞争，逐步推行民主。除了定期举行选举，选举层次逐步升高外，执政的国民党在民国七十五年三月已开始研议，诸如：解除戒严、开放党禁、中央民意代表改选、地方自治法制化等重大改革事项。根据当时曾参与研拟这些方案的前行政院研考会主委魏镛先生的说法，这些改革方案在民国七十五年八月时，已大致准备就绪，这也是为何反对势力于同年九月二十八日宣布成立民进党时，政府并未取缔的原因之一，因为，解除党禁早已在国民党的改革议程表中了。
六、两党竞争态势初具
在此一阶段中，反对势力对执政党展开激烈的挑战，并透过公平竞争的方式进入政治架构。例如：在民国七十四年十一月举行的地方公职选举中，反对势力的「党外」当选县长一名，省议员十一名，台北市议员提名的十一名全部当选，高雄市议员当选三名；使「党外」推荐提名候选人的当选率高达六成。在选举中，「党外」的作业如同一个政党一般。
一般而言，在此阶段中，历次公职选举中非国民党籍候选人的得票率，在地方公职选举部分约为三成多，在中央民意代表选举则近三成（见「表一」及「表二」），但是，并非所有非国民党的得票率都是支持「党外」的。据估计，在民进党成立前，「党外」的固定得票率约两成，而支持者多半是工人阶级、都市小资产阶级（即自营作业者），和部分知识分子。
参、民主起飞期
（民国七十五年－－八十五年三月）
一、解严带动活力
台湾省政府于民国七十五年十月十五日宣布「解严」与「开放党禁」，台湾的民主政治开始起飞，使台湾社会的面貌焕然一新，充满了活力与生命力，并日趋自由、开放和多元，从「部分民主」进入「完全民主」，或者「政治民主」时期。所谓「政治民主」的主要含义，是指一个经由代议制度和自由投票选择国家领导者的政治体制，其保障人民有公开公平的政治竞争权以及公民权和自由权（如集会、结社、言论、出版、游行、示威、罢工等权）。从某种意义来看，西方式的民主政治已在台湾地区出现。
我们可以从执政党推动政治改革的进程看出（参见「表三」），执政党宣布「解严」与「开放党禁」后，就开始推动一连串的政治改革，包括解除报禁、通过「集会游行法」、开放大陆探亲、国会全面改选、终止动员戡乱时期及修宪通过总统、副总统、台湾省省长、北高两院辖市市长均改为直接民选等，经由这些改革，台湾的民主快速发展，展现出与以往不同的新面貌，进入「民主起飞期」。
二、落实主权在民
中国自古以来即有以民为本的观念，国民党的领导者在台湾逐步落实此一主权在民的理念。先总统蒋公在任内开始推动地方自治选举；蒋经国总统则开始推动政治改革，逐步开放政治体系，并在晚年宣布解严与开放党禁，使中华民国步入民主国家之林；而李登辉总统的持续改革，更进一步落实了「主权在民」的理念。
民国八十年十二月，国民大会代表全面改选；八十三年十二月，台湾省省长及台北、高雄两市市长直接民选；八十五年三月，举行首次总统直接民选，选举权的扩大，使各级政府公职人员，从总统到里长，均须经由人民投票产生。换言之，政府权力的更迭是经由选票来决定，透过选举，人民可决定政府的人事和政策，人民才是真正的主人。
此外，台湾人民也可直接对民意代表如立委、国代等行使罢免权，至于对总统、副总统的罢免，则可经由民选的国大代表来行使。根据八十五年底召开的国家发展会议所建立的共识，今后人民更可就全国性事务行使创制、复决权。因此，今天台湾人民已握有决定政府更迭的权利，「主权在民」的理想已逐渐实现。
三、确立政党竞争情势
党禁的开放，使得新政党如雨后春笋般出现。根据内政部统计，目前向政府登记的政党数目高达八十四个之多。不过，在这些政党中，较具有政治影响力的只有国民党、民进党和新党。新党是在民国八十二年时，由一批不满党内路线和领导作风的国民党立委脱离国民党而成立。新党的成立，使得台湾的政党竞争，逐渐从国民党和民进党的两党竞争，转变为三党竞争的型态。
三党竞争的态势可在民国八十三年的省（市）长选举中看出。该次选举，新党虽只得到百分之七点七的选票，但是，新党的赵少康在台北市市长的选举中，得票率高于国民党的黄大洲，而民进党的陈水扁则赢得了台北市市长的选举。整体来看，国民党在选举中赢得了台湾省省长和高雄市市长的席位，总得票率为百分之五十二点五，而民进党的总得票率为百分之三十九点四二；因此，从八十三年的省（市）长和县（市）议员选举中，已可看出三党竞争的雏形。到了民国八十四年底的立法委员选举，国民党获得了八十五席，得票率为百分之四十六点零六，民进党得到五十四席，得票率为百分之三十三点一七，而新党则赢得了二十一席，得票率为百分之十二点九五，使台湾的政党竞争由一党优势转变为两党竞争后，再进一步蜕变为三党竞争（参见「表四」）。此外，民国八十五年的总统、副总统选举，国民党的李登辉和连战得到百分之五十四的选票，民进党的彭明敏和谢长廷得到百分之二十一点一三的选票，新党支持的林洋港和郝柏村则得到百分之十四点九的选票；在同年国民大会代表选举中，国民党、民进党、新党的得票率分别为百分之四十九点六八、百分之二十九点八五及百分之十三点六七，更进一步确立了三党竞争的架构。
四、保障人权
人权是民主政治的重要内涵，自从福利国家出现以后，政府的功能不仅在于保障人权，同时更要增进人权，因此使得人权的意义超越政治范畴，兼及经济、社会及教育等方面。换言之，人权所包括的范围是「一个人从生到死的全部活动的合法保障与积极增进」，举凡生存权、自由权（身体自由、出版自由、集会自由、结社自由、迁徙自由、信仰自由 ……等）、财产权、工作权、参政权、隐私权、平等权、请愿权及请求救济权等皆包含在内。台湾的人权发展，正是从消极保障个人在政治上的自由与权利，迈向积极促进个人在经济、社会及教育等方面的福祉。
在政治人权上，除人民参政权获得大幅提升外，由于审检分隶、国家赔偿法的实施，以及刑事被告受侦察期间得选任辩护人和狱政的革新，使得人身自由权受到更多保障；在言论、出版及集会结社自由上，人民权利也受到宪法保障；而在应考试服公职权上，近年来对公务员的任用，已严格贯彻非经考试及格不得任用的原则，考试院也正在研拟「行政中立法」、「政务人员法」、「公务员基准法」等相关法律，希望藉此建立一个中立的文官体系，使公务员能依法行政、执法公正，并避免政治力干预。此外，人民的请愿、诉愿及诉讼权，也受到更多的重视，立法院、行政院，甚至总统府前，都经常看到有民众前往请愿。刑法第一百条修正后，叛乱罪的范围缩小到须有实际从事推翻政府的行动，方能定其叛乱之罪名；此外，根据刑法一百条修正案的精神，发表台独言论的自由亦获得保障。另外，政府对二二八事件的平反及道歉，也使受害者家属的人权获得伸张，这些都有助于建立一个更公平正义、温馨祥和的社会。其它，如大法官会议宣告检肃流氓条例部分条文及刑事诉讼法赋与检察官行使羁押权的部分条文违宪，都是保障人权的措施。
在经济人权上，人民的生存权受到保障。近年来，消费者的权益受到更多重视，政府也成立了「公平交易委员会」及「消费者保护委员会」来保障消费者权益。在工作权上，我国的失业率虽略有上升，但在世界上仍是低失业率（约百分之二点一）的国家。就财产权而言，在民生主义均富的原则下，所得分配一直十分平均（参见「表五」），根据统计，我国在民国八十五年，最高百分之二十所得阶层与最低百分之二十所得阶层比较，所得分配差距为五点三八倍，仍是世界各国中所得分配较为平均的国家之一。
在环境资源权上，政府近年来对公害防治及环境保护日益重视，特别成立环境保护署，以专责机构来推动环保工作。
在社会人权上，除了居住迁徙自由、秘密通讯自由、宗教信仰自由受到保障外，妇女、儿童、老人及残障者的权利亦受到更多的照顾与保障，而全民健保于民国八十三年七月经立法院通过实施，扩大了社会保险的范围。另外，政府长期以来，在建立社会安全制度方面，确实曾逐年递增的投入巨额预算（参见「图三」及「图四」），使得社会福利工作的推动有较充足的经费。种种措施，皆可看出政府对社会人权的重视。
最后，在文教人权上，除了教育机会均等，讲学著作自由权充分受到保障外，近年来校园民主化更得到大幅度的进展。「教授治校」的理念已在校园中落实，大学的校长、系所主管均由教授普选产生，学校决策也由教授推选代表组成的校务会议来决定，政府并授权大学自行决定教授升等及共同课程订定等事宜，各级学校对学生的管理也更为人性化和民主化，同时，政府目前正推动进一步的教育改革，希望借着教育松绑，使受教育者享有更多的「自我实现权」。
总之，就人权保障的内容与范围而言，台湾人民所享有的人权并不亚于欧美先进国家，而且事实上，台湾人民享有的是中国历史上经济最繁荣、政治最民主、人权最伸张的生活方式。
五、拓展两岸关系
在民主起飞期，最具突破性发展的事情之一，是台湾和大陆关系的解冻与快速发展。从台湾省政府于民国七十六年十一月二日正式开放台湾人民赴大陆探亲迄今，两岸关系快速进展，台湾目前每年约有上百万人次赴大陆探亲、观光旅游，及从事学术、文化、体育等交流活动，总计至今已有上千万人次到大陆访问过。在经贸关系上，台湾厂商赴大陆投资的金额，累计已超过五十亿美元，而根据中共方面的统计，台商协议投资金额更高达两百多亿美元；台湾对大陆的投资约占大陆外来投资的百分之八，仅次于香港的百分之六十，而高于美国及日本。此外，两岸互通电话累计超过一亿八千多万次；大陆人士来台从事文教活动，累计亦超过一万三千多人次。
更令中外人士感到兴趣的是，因为密切的交流和频繁的互动推进了两岸的谈判。为了谈判方便，我方在民国八十年二月，成立了半官方性质的海峡交流基金会，接受政府委托处理涉及公权力而政府不便出面处理的两岸事务，十个月后，大陆方面成立了海峡两岸关系协会。这两个单位于民国八十二年四月在新加坡举行首次的历史性「辜汪会谈」，并且签署了四项协议，此后，双方又举行了八次的事务性商谈，持续探讨解决两岸交流所衍生的问题。目前虽因中共以「李登辉总统访美有违一个中国原则」为由暂时中止会谈，政府对台商赴大陆投资亦采较审慎的态度，但可预见的是，两岸持续的民间交流与交互影响，仍是不可避免的。
六、宪政改革
宪法是国家长治久安的根本大法，中华民国宪法自民国三十六年元旦公布后，除于民国三十七年透过制定临时条款的方式做暂时性的变更外，未曾正式修宪。但政府迁台四十余年，基于国内外情势变迁及民意的需要，乃自民国八十年起，积极进行宪改工程，使宪法内容更符合台湾的政治现实，也使台湾从人治迈向法治，宪政民主更加稳定。
第一阶段修宪于民国八十年四月八日第一届国民大会临时会揭幕后开始，四月二十二日即完成中华民国宪法增修条文十条及废止动员戡乱时期临时条款的三读程序，总统随即于五月一日公告实施。
第一阶段的修宪工作主要有四大成果：一是废止动员戡乱时期临时条款，赋与国会全面改选之法源依据；二是调整中央政府组织，授与政府设立国家安全会议、国家安全局及人事行政局的法源；三是授权政府针对海峡两岸分立的事实，制定两岸人民关系条例；四是授与总统紧急命令权，并要求制订国家安全会议、国家安全局及人事行政局等组织法。
民国八十年十二月二十一日，政府根据第一阶段修宪通过的宪法增修条文，举办第二届国民大会代表选举，新的国民大会成立后，于民国八十一年三月二十日召开第二届国大临时会，五月二十七日三读通过另外八条宪法增修条文，是为第二阶段修宪。
第二阶段修宪的主要成果有五：一是明订总统由民选产生，并将总统任期由六年改为四年一任；二是对国民大会、司法院、考试院及监察院之职权加以调整；三是改监察院为准司法机关，监委产生方式取消民选改为由总统提名，经国大同意后就任，以避免金权政治污染监察权行使；四是授权立法院制订地方自治法及地方自治组织法，以加速地方自治的推行；五是补充基本国策的规定，明订宪法应照顾妇女、残障人士、原住民及金马地区人民等弱势族群，也规定侨居国外国民的政治参与权应予保障。
第二阶段修宪的特色在于扩张第一阶段修宪的成果，例如将人民行使选举权的对象由国会扩大到总统，将政府体制的调整提升到五院的层次，对地方自治的法制化给与法源，同时也藉由宪法宣示政府对弱势族群的责任。
第三阶段修宪则是自民国八十三年开始，主要的修宪成果为：一、设置国民大会议长、副议长，使国民大会常态化；二、规定总统、副总统由公民直选产生，确定了总统直接民选的方式；三、缩减阁揆副署权，使副署权行使范围更合理化；四、保障侨民选举总统的权利。
为健全中央政府体制，提高行政效率，民国八十六年再度修宪。此次的修宪，是将前次增修的第一条至第十条修订为第一条至第十一条。最重要者，系取消了立法院对行政院院长的任命同意权，增加总统对立法院的解散权与立法院对行政院长的「不信任」倒阁权。此外，并完成了精简行政层级，停止台湾省省长、省议会选举，简化省政府的组织与功能。
总之，经过四阶段的修宪，虽有部分的声音反映仍有继续探讨的空间，不过，宪政改革确实有助于政府体制逐步迈向制度化，并确保民主政治的稳定和发展。
从得票率来看，似乎「党外」仍远非执政党对手，但以当时在戒严时期对政党竞争仍有诸多限制的情况下，「党外」能固定得到约两成的选票，而且在全国多数选区内都能推出候选人与执政党从事激烈竞争，可见当时的选举确已具有两党竞争的雏形。
肆、民主巩固期（民国八十五年三月起）
一、总统直选落实民主
台湾地区于民国八十五年三月举行中国历史上第一次的总统直接民选，使民主制度的建设工程大致告一段落，自此之后，台湾的民主发展进入另一个新里程－－巩固民主的阶段。
二、地方选举展现民主
选举是民主的基石，随着民主政治的深化发展，近年来各项选举的竞争更趋激烈。民国八十六年底，一场重新改写台闽地方执政版图的县市长选举，出现朝野逆转的情势。
台湾省二十一县市及金马两地的选举结果，民进党在十二县市获胜，所辖总人口数约为一千二百九十二万三千余人，国民党则在六县市及金马两地获胜，所辖人口仅有三百三十三万四千人，另无党籍三县市所辖人口十三万六千人。
从得票率方面来看，四年前的县市长选举，民进党获得七席，得票率为百分之四十一；八十六年的选举，民进党席位大增至十二席，得票率略升至百分之四十三。至于国民党虽从十五席跌至八席，惟其选票的流失并不如其得席率般的重创，仍占有百分之四十二。此现象说明单一选区选举的特性：一个小幅的选票变化，就可能造成席次上的重大改变。
此次县市长选举结果，意味着台湾的政党竞争正迈向一个新阶段。在过去，国民党依赖地方派系的组织动员，而反对党则善长以悲情来诉诸选民支持。但近年来，国民党在都市得票节节下降、反对党得票却逐渐上升的现象，说明国民党的派系政治愈来愈无法面对高度都市化的台湾社会。在都市中，由于人口流动及结构的变化、选民自主意识的相对提高，使得传统以人际关系为主的组织动员，渐被候选人的文宣造势和政党的政策宣传所取代。
此次选举就政党执政态势而言，结果迥异于以往。民进党选后自是对未来迈向绿色执政之途满怀希望与信心。此一结果是否代表未来有两党交替执政的机会？民进党仍得面对未来更进一步的挑战。
就整体民主化发展来观察，应属民主的进步。其中所蕴含的意义是：人民对施政的满意度比政党派系或政治诉求更具有指标意义。另一方面，就政党政治发展而言，历次的选举，各党皆有党纪愈趋松散的情形，因而在派系倒戈或包袱日深的情况下，有脱党竞选，或超额提名等现象，策略的运用不免失控，造成技术面的失败。未来如何促进党内之团结，建立理想的提名方式，重整党的纪律，发挥政党政治的精神，是值得检讨之处。
而新党及建国党于此次选举中，未能在任何县市中获胜。其中，新党获得百分之一点四二的得票率，较八十四年立委选举的百分之十四点零四低许多。是否意味着在单一议席的选举中，台湾的政党政治没有第三政党发挥的空间？其选后的整合与发展仍有待观察。 三、排除障碍推动民主
从中外历史来看，民主出现以后，并不保证民主的成果能持续，民主政治衰退甚至瓦解的例子，时所多见。因此，台湾的民主需要巩固，因为在快速推动民主的过程中，可能滋生一些妨碍或腐蚀民主发展的因素，包括：
（一）国家认同问题
民主是治理国家的一种型态，如果一个现代政体对本身是否为一个国家的定位仍有争议，则其民主的巩固必遭极大的挑战。解严后，统独争议扩大，使得国家认同遭受到极大挑战，国家认同的分歧，一方面造成内部严重对立，另一方面导致两岸关系紧张，两者对台湾民主的健全发展都会产生负面影响。
（二）法治不彰问题
民主的基础在法治，法治是政府和人民间以及人民彼此间的一种互信基础。健全的法制，尤其是公正的司法制度，更是民主的守护神。可惜的是，中华民国近年来致力于推行民主，保障人权自由的呼声响彻云霄，但法治精神却并未受到相对的重视，司法公信力仍有不足，人民守法观念欠缺，都使得社会秩序和纪律不易维持。法纪如果不能彰显，民主政治迟早会走向暴民政治、无政府主义，或又重新走回威权体制。
（三）黑金介入政治问题
解严后，威权体制瓦解，社会上各种力量被解放出来，黑社会与财团势力为了维护自身利益，寻求政治力量的保护，乃纷纷参与政治。民主社会本就具有许多参与政治的管道，加上解严初期，各种防止不当利益介入民主政治的法规与制度尚未建立，更使黑金势力容易介入政治，使民主政治趋于腐化。如果黑金介入政治及腐化政治的情形不能有效化解，终将使多数民众对民主失望，甚而促成政权变迁或民主政体瓦解。
（四）政府体制改革问题
新兴民主国家所面临的一个急切的任务，就是将威权体制转型为民主体制，或是将冻结的宪法重新恢复，回归宪政，这些都可能涉及到政府体制的调整。如东欧前共党国家波兰将总统改为直接民选，并透过修宪走向「半总统制」，俄罗斯亦是透过修宪赋与叶尔辛总统极大权力。台湾在前述四阶段修宪中，虽然确立了总统直接民选的制度，但部分人士对现行宪法中，总统、行政院、立法院三者的关系仍有不同的意见；国会制度究应采一院或两院制，也有许多争辩；这些攸关政府体制的宪政争论，如果不能及早透过修宪解决，将始终影响民主的稳定。
四、力行改革巩固民主
为解决上述四个问题，政府采取了下列几项措施：
（一）藉国发会建立共识
民国八十五年十二月，政府召开国家发展会议，针对「宪政体制与政党政治」、「两岸关系」及「经济发展」三项议题，经过五天研讨，获得了一百九十二项共识，这些共识对巩固台湾的民主成果，具有重大意义。
在宪政体制方面，重要的共识包括：一、增加民选总统的权力，如总统可不经立法院同意任命行政院长、总统可解散立法院等，使中央政府制度更接近倾向总统制之双首长制。二、调整精简省府组织、功能与业务，并冻结省级自治选举。三、乡镇长改为官派，藉此消弭黑金派系介入地方政治的情形。
（二）持续推动两岸交流，创造「双赢」局面
各主要政党与社会菁英代表对「两岸关系」已有一共同的认知，即两岸必须打开目前低迷的僵局，而发展理性、对等、互惠的交流合作，建立起和平稳定的关系，达成「双赢」的局面。
（三）改革司法落实法治
司法改革的目的在于彰显司法公信力及加强公权力的威信，如此才能使法治政治落实；而重建公信力与重振公权力的不二法门，乃是「立法合理、执法严明」。举例而言，过去有些民众认为政府对查贿、肃贪，都是说的多做的少，雷声大雨点小，但是，法务部持续全力查察贿选及检肃贪渎的作为，使得公权力因政府执法严明而为之一振。另外，在司法改革部分，司法体系的审判独立愈来愈受到制度性保障，例如第一、二审法院庭长的遴任，除由司法院直接遴荐者外，并可由法官以无记名投票方式产生应选名额数倍的候选人名单，再由司法院依据法官办案成绩、品德操守及服务地区志愿，拟具名单送审议委员会讨论，此一新制实施后对树立人事作业的公信力，助益甚大；同时，为了使法官超出党派以外，依据法律独立审判，更规定法官于任职期间不得参加任何政党，这也有助于法官免受政党力量干预。此外，司法院在加强大法官会议释宪功能、改进诉讼制度、提升裁判品质、保障基本人权、建立清廉风纪及加强便民措施上，都有许多改革。这些对于加强司法公信力及落实法治建设，都具有积极及正面的影响。
（四）扫黑肃贪改善治安
政府为消弭黑金政治，从民国八十五年开始强力扫黑肃贪，不仅帮派分子纷纷被捕入狱，许多黑帮宣布解散，连与黑道挂钩、谋取不法利益的民代，也在扫荡之列。此外，政府并加强肃贪，一些涉及弊案的官员，及一些县市议会议长、议员、乡镇长等地方政治人物，都在扫黑肃贪的措施下，被捕收押。更重要的是，近来总统数度召集高层治安会议，针对重大治安事件研商具体措施，以落实的作法，来改善社会治安。
（五）倡导心灵改革，推动教育革新
为改善目前日趋败坏的社会风气，并期创造第二阶段的台湾经验，政府刻正大力倡导心灵改革并推动教育革新工作。所谓心灵改革，就是要体现社会公义，重建社会伦理，并从教育改革、文化扎根、端正礼俗及扫黑肃贪等各层面，持续推动这项重要的改造工程，以提升民众的精神生活层次，达到净化社会的目标。
此外，政府亦加速推动教育革新工作，以奠定心灵改革的根本基础。教育改革工作的重心，除加速推动国民教育改革、改善学习环境、培养学生正确的价值观念与现代公民的基本素养外；同时也要强化社会教育，建立「终生学习」观念，培养国人法治精神，共同营造一个精神文化与物质文明均衡发展的社会。
伍、台湾政治发展经验的启示
对于其它追求民主化发展的国家，台湾的故事可能可以提供一些参考经验和启示。
一、有效的领导和勤奋的人民
台湾政治发展的成功，一方面是由于领导者能制定出适当的政策，以智慧、远见和包容的政治技巧，一路行来，适应、解决许多发展上的难题；另一方面，则必须归功于受过儒家文化训练和熏陶的人民，以其勤俭、合作、吃苦耐劳的传统，将「政治参与」的热望、活力和适切的理性、克制揉和在一起，与政府交相激荡、互动，共同创造出不流血的「宁静革命」。
二、政治稳定确保经济建设、经济繁荣带动政治发展
台湾只有一万四千平方英里面积，住有二千一百六十万人，土地狭小，人口密度高，又缺乏自然资源，却能创造出二千二百亿美元贸易额、年平均国民所得超过一万二千美元、外汇存底名列世界前茅的经济奇迹，这主要是依赖一个安定的政治环境。过去四十多年中，台湾很少有暴动发生，政变更是从未有过，大规模的群众活动在解严前也不多见，社会治安良好，政府稳定，政治的可预测性高，使台湾的政治和投资风险较绝大多数国家为低，因此外商愿意来台湾投资。同样地，因经济繁荣带给民众信心、意愿与热情参与公共事务，并进一步以直接（如：投身选举）或间接（如：参与政治团体）方式表达政治立场与意见，带动了一连串的政治发展。
三、民主改革必须渐进
开发中国家的政府在推动民主化时，应了解民主不是一夕之间出现的，它必须设定计划，分阶段渐进推动，每一阶段都设定不同的目标及制订优先次序。此外，民主改革也应设定时间表，按此时间表逐步的去推行，这样才能使民主改革在稳定和平中完成。许多中外学者称誉台湾的民主改革为「宁静革命」，就是因为台湾的民主改革是政府与人民集体以耐心和智慧，用和平渐进、不流血的方式逐步完成的。
四、教育普及促使改革成功
中国文化非常强调教育的重要性，不但家庭中的父母重视子女教育，即使是政府，也投注大量经费在教育上。教育使人民具有经济发展所需的知识和技能，同时也使得个人能掌握往上层社会流动的机会；同时，教育也使民众具有民主社会所需的法治精神。因此，教育的普及和文盲人数的稀少，使台湾在经济上具备绝佳的竞争力，并且因经济发展的成功造成大量中产阶级出现，使台湾成为一个中产阶级社会，中产阶级兼具改革和企求安定的特性，一方面成为推动台湾民主改革的动力，另一方面又成为台湾在改革中得以稳定的主要支柱。
结 语
台湾地区的政治发展广受世人瞩目与探讨。「台湾经验」的独特，在于必须花费庞大的国防军事预算，来维护自身的安全，却仍能以有限的资源开创出成功的经济奇迹；「台湾经验」的独特，更在于成功达到经济发展的目标后，进一步大幅开展政治民主化，使台湾的政治体制成功转型为现代民主体制。
经济繁荣与政治民主是全人类共同追求的目标。因此，「台湾经验」除了带给台湾地区经济繁荣、政治民主，使台湾人民得以享受中国历史上最富庶、最自由民主的生活外，还可做为世界上其它开发中国家学习的范例，其中当然也包括中国大陆。如果中国大陆的体制，能透过经济发展获得类似的转变，使中国大陆走向自由化、民主化的道路，不但将有助建立未来中国统一的基础，并能促进区域安定与世界和平，必定为世人所乐见。
页:
[1]