(ZT)光绪朝“政府”词义之嬗变
光绪朝“政府”词义之嬗变作者: 王宏斌
【内容提要】自宋代开始，在中国各个王朝更替过程中，“政府”一直是“丞相”或“丞相府”的代称。只是到了清朝光绪宣统年间，它才逐渐演变为中央与地方国家行政体系的总称。正是由于“政府”的词义在晚清这段历史时期正在经历着演变，我们在阅读晚清档案资料以及其他文献时，需要格外谨慎。
【关键词】政府丞相大学士朝廷军机处
在现代汉语中，“政府”一词与英语Government同义，是国家各级行政机关的总称，由于行政级别不同，而有中央（国务院）、省、市、县、乡政府之区分。但是，“政府”在中国古代却是一个特殊机关的代称。在各个王朝兴替过程中，由于国家机关不断发生变化，“政府”所指代的对象是有所不同的，只是到了清代光绪宣统年间，它才逐渐演变为现代的含义。不过，在当时它仍然是一个代词，一直到中华民国临时政府成立它才正式转化为名词。正是因为“政府”这个单词经历了一个漫长而又复杂的演变过程，在各个朝代所指代的机关有所不同，我们在阅读古代文献时，尤其在解读晚清档案资料时，需要格外谨慎，仔细斟酌。
一、 清同治朝以前的“政府”
为了正确把握“政府”在晚清这一历史时期的引申意义，首先，我们需要从词源学上弄清其原始含义。检索二十四史，自《史记》到《新唐书》，我们很少看到“政府”一词，而在《宋史》中开始大量出现。那么，在宋、辽、金、元、明等各个王朝统治时期，在清同治朝以前，“政府”代指的是什么机关呢？这里先选录北宋一条史料来看一看。
治平四年，御史张纪说：“近岁以来，百司庶务多禀决于中书。臣谓政府不当侵有司之职，有司亦不当以细务累政府。若沟洫当决之都水监，漕运决之三司，其礼乐征伐号令损益，自系朝廷议论，有司得以奉行。诏中书枢密：应细务合归有司者，条析以闻。”
这是当时关于国家机关需要划分权责的原始讨论记录。此处的“百司”指的是国家各个机关，“有司”指的是官员，“政府”指的是中书平章事。在两宋时期，参知政事、中书、门下平章事、左右仆射、左右丞相都是国家最高的行政长官，相当于汉代的丞相，“政府”通常是丞相或丞相府的代称。例如：
嘉佑六年，欧阳修为参知政事。《宋史》这样记载说：“其在政府与韩琦同心辅政，凡兵民、官吏、财利之要，集为总目，遇事不复求知有司。”
乾道元年八月，洪适为参知政事，十二月拜尚书右仆射，同中书门下平章事，兼枢密使。“未几，春霖，适引咎乞退……适以文学闻望遭时遇主，自两制一月入政府，又四阅月居相位，又三月罢政，然无大建明以究其学。”这里的“尚书右仆射”、“同中书门下平章事”均为丞相，得到这一职位，也就是进入“政府”。
宋代官制，在元丰以前沿袭唐制，以平章事为真宰相，而又别设参知政事，称执政官，以为宰相之副。宋神宗改定官制，依照唐制分尚书、门下、中书三省，以其长官左右仆射兼门下、中书两侍郎为宰相；而门下、中书侍郎及左右丞为执政，同平章事之名由此而废，后来又有几次变化。大致说来，宋代宰相官名经历了五次变化，同平章事→左右仆射→太宰少宰→左右仆射→左右丞相。执政官也经历了两次变化，由参知政事改为左右丞，而后复改为参知政事。从上面的资料来看，“政府”代指的是参知政事、左右丞相、左右仆射以及中书、门下平章事等，这些职位在两宋时期都被称为丞相或副相，所以，很明显“政府”指代的是丞相或丞相府，既不是朝廷，也不是“有司”，更不是所有国家行政机关——“百司”。
在辽、金、元时期，“政府”同样指的是丞相或丞相府，例如：
刘六符，父慎行，由膳部员外郎，累迁至北府宰相，监修国史。时，上多即宴饮，行诛赏。慎行谏曰：以喜怒加威福，恐未当。帝悟，谕政府：自今宴饮有刑赏事，翌日禀行。
二十一年，左丞相守道为尚书令，克宁为左丞相，徙为定国公，恳求致仕。上曰：汝立功立事，乃登相位，朝廷是赖，年虽及，未可去也……二十三年，克宁复以年老为请，上曰：卿在政府，勤劳夙夜，除卿枢密事，亦可优逸矣。
马绍，字子卿，济州金乡人……二十四年，分立尚书省，擢拜参知政事……都城种苜蓿地分给居民，权势因取为己有，以一区授绍。绍独不取。桑格欲奏请赐绍，绍辞曰：绍以非才居政府，恒忧不能塞责，讵敢徼非分之福，以速罪戾。
明朝初年，皇权达到顶峰，自胡惟庸被罢黜丞相之后，不再设丞相一职，分相权于六部尚书，于是，唐代以来的三省制度为之一变。是时，朱元璋亲自掌握一切军国大权，虽设立殿阁大学士，只备顾问而已，并不让其参与决策。成祖朱棣迁都北京之后，简选文臣值班文渊阁，令其参与机务，于是，有内阁学士之名。文臣入阁，初为学士，逐渐升为大学士。最初，大学士官职仅为正五品，对于六部尚书并无制约力量。到了仁宗时代，大学士逐渐获得太保、太傅等加衔，专任票拟，事权渐重，遂以内阁大学士为定名，职权超越六部尚书，尤其是首辅职位最高。例如，严嵩、张居正、高拱等，权倾一时，虽无丞相之名，而有丞相之实。因此，“政府”在明代通常是指内阁大学士及其办公处所。例如：
于谦“在官九年，迁左侍郎，食二品俸。初，三杨在政府，雅重谦。谦所奏，朝上夕报可，皆三杨主持。”这里的“三杨”，指的是杨士奇、杨溥和杨荣。英宗初年，三人均为大学士：杨士奇为华盖殿大学士，杨溥为武英殿大学士，杨荣为文渊阁大学士。因此，史书称“三人在政府”。
李春芳，字子实，扬州兴化人。（嘉靖）二十六年进士，官至礼部尚书，命兼武英殿大学士，参与机务。“春芳自学士至柄政，凡六迁，未尝一由廷推。春芳恭慎，不以势凌人，居政府，持论平，不操切。”
从上述情况来看，“政府”一词，在宋、辽、金、元、明时期都是宰相或宰相府的代称。区别仅仅在于，在宋、辽、金、元时期参知政事、左右丞相、左右仆射以及中书、门下平章事为真丞相，明代内阁大学士虽无丞相之名，而有丞相之实。
清朝初期沿袭明朝旧制，不设丞相，有内阁大学士之称。有清一代，在名义上内阁为“承旨出政”的最高行政机关，而实际权力有限。与明朝相比，清代内阁大学士既无“宰相”之名，又无“宰相”之实。尽管如此，在清朝顺治、康熙、雍正、乾隆年间的文书中仍然沿用明人习惯，仍以“政府”代称内阁大学士、或协办大学士。例如：
顺治十三年，户科给事中王祯上奏弹劾说：“大学士陈之遴系前朝被革词臣，来投阙下，不数年间，超擢尚书，旋登政府。不图报效，市权豪恣。”
魏裔介，康熙三年为保和殿大学士。论者曰：“公在政府，张弛宽猛，调剂异同，单辞片语，解纷决策。及仁皇帝亲政，公感两朝恩遇，益奋发有为。”
乾隆十三年谕：“向来郊坛大礼，凡遇遣官恭代之日，大学士等俱不斋戒陪祀，盖因会典开载斋戒定例……若大学士乃政府之臣，为百寮表率，允当敬谨斋宿，以为众倡，何以转不陪祀。”
清代大学士、协办大学士既有在内廷行走者也有奉差在外者。在内廷行走者，或在内阁办公，或兼任军机大臣、总理衙门大臣，六部尚书、侍郎。例如，倭仁，同治元年为文渊阁大学士，兼管户部，故人称倭相；宝鋆，同治十三年为体仁阁大学士，兼任军机处大臣和吏部尚书。在外奉差者，通常兼任地方总督，例如，曾国藩，同治七年为武英殿大学士，仍为直隶总督；李鸿章，同治十一年为武英殿大学士，仍留直隶总督任所；左宗棠，同治十三年为东阁大学士，仍为陕甘总督。曾、李、左虽不在内阁办公，而由于授予大学士头衔，故人称拜相。
军机处设立于雍正七年，最初只是一个临时性的军事机构，在战争结束后逐渐演变为一个常设机构。“于是承旨出政，皆在于此矣！”由于军机处在最初只是一个临时机构，官员皆为兼职，既无专官也无公署。主要官员为军机大臣，由皇帝随时在亲王、满汉大学士、尚书、侍郎中简选任命，无定额，或两三位，或四五位，最多时不过六七位。军机大臣本身无品级，其地位高低依照简任之前的职位。资历最高的位首席，又叫领班，一般由亲王充任。“自亲王外，其领袖者，必大学士”。内阁大学士不兼军机大臣无实权。“军机处制与相类，世谓大学士非兼军机处，不得为真宰相。”正是由于军机大臣“军国大计无不总揽”，职务类似于宰相，史家以其为“隐然执政之府”，也就不足为奇了。道光时期，著名文学家梁章钜在其专门研究军机处的著作中遂直接写道：“军机处为我朝政府”。也正是人们以军机大臣为宰相，首席军机大臣自然被称为“首相”。因此，有人这样写道：
“相国某公者，累掌文柄。门下士私相标榜，推为儒宗，以学问淹雅负重望。一时考据辞章之士，与讲许氏学者，翕然称之。道光季年，以尚书入为军机大臣，
与首相穆彰阿共事，无龃龉。咸丰初，遂为首相。”此处的“某公”指的是祁寯藻。祁氏是山西寿阳人，嘉庆进士，于考据学颇有成就，历任户部、吏部侍郎，兵部、户部尚书，道光二十一年，为军机大臣。道光三十年，为体仁阁大学士，咸丰元年，为军机处首席大臣。“首相”者，首席军机大臣也。
由于内阁、军机处在乾隆、嘉庆、道光、咸丰、同治五朝是相互平行的中枢机关，都有丞相府的部分功能，前者有其名而无其实，后者有其实而无其名，正是由于代称的机构不能完全确定，这一时期在官方文书中使用“政府”这个代词频率不高。不过，到了光绪中后期，“政府”这个单词的使用频率逐渐频繁起来，词义亦开始发生变化。 二、光绪朝“政府”之嬗变
仔细考察，这种变化最早起源于朝鲜的“议政府”称谓。在清初的文献中，经常记载满族关外政权与朝鲜“议政府”之间的外交活动。当时，朝鲜以“议政府”为“总百官，平庶政，理阴阳，经邦国”的国家最高行政机关，类似于中国元代以前的丞相府。事例如下：
赐朝鲜国王李倧雕鞍、马匹、貂皮、银两等物，来朝议政府右参政韩亨吉、书状官李候阳、大通官二员、管理贡物官十八员及其从役人等，各赐鞍马、貂皮、银两有差，仍命礼部宴之。
本年八月十一日，准贵部咨为进贺事，准朝鲜国王咨，差陪臣议政府右议政忱悦等赍捧表笺方物赴京，进贺西征大捷。……今事毕回还，相应移文知会。
“议政府”一词后来发生变化，省略了前面的“议”字。从光绪八年开始，在《清实录》中凡是提及与朝鲜的外交活动，均以“朝鲜政府”、“国王政府”来代称其国家最高行政机关。例如：
光绪八年，轮船招商局与朝鲜的合同规定：“由朝鲜政府协贴船费……总办、分办委员与朝鲜官员公文往来，自其政府统理衙门以下均用平行照会，与各国公使领事照会均用华文，亦可附用洋文。”
“俄外部既称实无此事，韩廷已拏匪治罪，且允备文申叙，非国王政府所知，前文可作废纸等语。有此两节，此事即可不再穷究。”
从此以后，“政府”一词不仅用于对朝鲜行政机关的外交称谓，而且开始出现在与其他国家交涉的文书中，逐渐成为外国行政机关的通称。例如：
日政府实无与华开衅之意，日本使臣槚本武扬在京亦有此事，或由乱党煽惑，使我两国之官不和。
惟英（国）政府因事告退，须俟新政府到任再商等语。是英于中华并无衅端。
俄使拟改照会，有两国政府约明不改变朝鲜现在情形之语，仍是隐寓保护之意，于将来措置属国事宜，恐多牵掣，必须删去此语方妥。
而以“中国政府”作为中国国家最高行政机关的代称发生的时间较晚，大约到光绪二十年前后，这种使用方法才慢慢流行并规范起来。在此以前，在中英交涉的文书中，凡是需要强调中国国家行政机关的责任和义务的地方，表达方式
很多，很不统一，很不规范。诸如：“中华地方官”、“中国官员”、“中国大宪”、“中国官”、“中国官宪”、“中国钦差大臣”、“中国大臣”、“大清国地方官”、“大清国大宪”、“中国总理衙门”、“中国国家”，甚至干脆省略为“中国”。产生这种不规范的主要原因在于汉语中找不到一个与英文Chinese government相对应的词汇。Government的英语含义是治理国家或社区的政治机构体系。在西方，探讨Government 的含义时，通常研究的问题是它的授权或掌权形式，即究竟是由个人还是由团体来掌握权力，抑或是由全体公民来掌握权力。无论哪一种形式下，政治机构体系都包括了从中央到地方的全部国家政治机关。在光绪二十年以前，与英语Government相近的汉语词语只能“官方”、“官员”、或“官宪”，而不能直接翻译为“政府”。道理很简单，当时的“政府”，只是一个或两个特殊机关的代称（就清代来说，只是内阁或大学士、军机处或军机大臣的代称），而不是国家机关的统称。这是必须加以明确的。
大约从光绪二十年开始，“中国政府”一词，在对外交涉文件中才频繁出现。例如，1894年3月17日在华盛顿签订的《限禁来美华工保护寓美华人条约》第五款这样写道：
美国政府为加意保护华工起见，一千八百九十二年五月五号美国议院定例，一千九百九十三年十一月三号此例又经修改，凡在定例以前，所有美国境内一切例准在美之华工均须照例注册，中国政府现听美国办理；美国政府亦应听中国政府定立相类条例。
再如，中日战争即将结束时，日本照会云：
大清帝国大皇帝陛下政府及大日本帝国大皇帝陛下政府为豫防本日署名盖印之和约日后互有误会，以生疑义，两国所派全权大臣，会同议订下开各款：……第三：彼此约明将该议订专条与本日署名盖印之私约，一齐送交各本国政府；而本日署名盖印和约请御笔批准，此议订各款无须另请御笔批准，亦认为两国政府所允准，各无异论。
美国公使田贝的来函称：
公历五月十三日上午十点钟，日本政府自东京电致驻扎北京美公使云：“本日日本政府请烦美公使将以下情节转达中国政府：日本朝廷业已简派水师提督子爵桦山资纪作为台湾、澎湖等岛巡抚，并授以钦差大臣之职，准其按照马关所立条约之第五款末节办理一切事宜。该抚约于二礼拜之内赴任，抵任时即行办理特委事件。日本政府即希中国政府立派钦差大臣一员或数员，前会该抚。至中国所派钦差之姓名、官阶，亦望即行照会日本政府”云。
李鸿章的电文也说：
顷接伊藤博文十八日戌正电称：……日本政府盼望中国政府立即简派大员一人或数人，与该巡抚会晤； 并将该大员等衔名告明日本政府。按照如此情形，本大臣告知贵大臣：日本政府谓如中国政府查照日本所请速派大员一人或数人与该巡抚桦山会晤，毫无延宕；则贵大臣所虑危险之事，即可免矣。
通过上述一组史料我们可以看出，“中国政府”或“政府”的含义已经发生变化，这里不再单纯是内阁（大学士）或军机处（军机大臣）的代称，而是中国国家最高行政机关的正式称谓了。但是，还需注意的是：
首先，“中国政府”在通常情况下指的是内阁、军机处、总理衙门以及各部院衙门等中央机构，当时尚未包括地方督抚大臣，当然也不可能包括下级的府、道、州、县衙门。下面两则史料可以说明这个问题：
英人布里难论曰：“我西人亦有受损于华官之事，然为息争起见，苟能忍受则亦忍受之矣！有时我西人与华官有所争论，请公使向中国政府理说，中国政府无不袒护华官，即使政府允为办理，行文督抚，而各省督抚大都若罔见闻，或谓政府行文各省时，往往另附私函，暗嘱各督抚毋以为意，其所以行文各省，祗以掩饰西人之耳目而息其忿尔。”
光绪二十七年五月十四日，两江总督刘坤一致函湖广总督张之洞说：“前二月奉蒸电，垂询定兴与敝处事。当查定兴自入政府，唯有奏参徐革分司，加重其罪。此外于江南之事尚无指摘。至于如何不洽，自在定兴意中，无从揣测。”这里的“定兴”指的是鹿传霖。鹿传霖是直隶定兴人，于光绪二十六年闰八月为军机大臣，旋任礼部、户部尚书。刘坤一说鹿传霖“入政府”，指的是鹿为军机大臣上行走。
只是到了预备立宪时期，才有了“中央政府”与“地方政府”的进一步区别。有人在评论中央与地方权限时，明确指出：
其弊又在中央政府与地方政府权限不明也，果能画分政务，国家行政费由中央豫算，资政院审查；地方行政费由督抚豫算，咨议局审查。
宪政编察馆奏请厘清国家行政权力，曰：“至于执行机关约分四级：一曰直接官治，由中央政府依据法令直接管辖，或由部特设专员分赴各省办理，直达于部者也；二曰间接官治，由中央政府委任各省官吏，遵照法令执行，不再由部特设专员者也；三曰地方官治，由各省官吏遵照法令奉行者也；四曰地方自治，由各自治职，遵照法令奉行者也。”
其次，晚清的“政府”不是“朝廷”的同义词，这可以从下面几段话中仔细体味出来。例如：
凡用人行政诸大端，必资商榷而后行，枢臣曰可，则旨以为可，枢臣曰否，则旨以为否，盖今日之朝政固无不自政府出矣。
况朝廷本无虐政，德泽犹在人心，虽近日之当轴不得其人，致滋民怨，然怨者政府，非怨君上，与欧洲革命之怨毒生于其君者迥不相侔，不可同日语也。
朝廷锐意维新，方实行豫备立宪，而逆党则以政府腐败，耸人听闻；朝廷消弭内讧，方力除满汉畛域，而逆党则以种族不同，造为邪说。
见拟官制，内阁设总理大臣一人，左右副大臣各一人，言官弹奏多以政府权重为词，不知东西各国内阁只总理大臣一人，从无专权之事，因有议院持其后，舆论所是者，政府不得非之；舆论所非者，政府不得尽是；之不得已，而解散议院，惟君主大权可行，虽政府无权焉，安有前明阁臣自作威福之事乎！
复次，直到清末民初有人仍然沿用历史习惯用法，以“政府”代称内阁和大学士、军机处和军机大臣。阅读当时史料，尚需仔细分辨。例如：
1906年，张之洞晋协办大学士，旋擢体仁阁大学士，1907年任军机大臣；鹿传霖也为体仁阁、东阁大学士、军机大臣。因此，有人这样写道：“樊山好诙谐，卒多获咎。与贻榖交恶，亦由诙谐而生，因此去官。平日颇受知于清孝钦后，张文襄、鹿文端在政府时，谋起用。”
“李文忠之督畿辅也，凡有造船购械之举，政府必多方阻挠……则政府齮龁之者非他人，即翁同龢也。”此处的“政府”显然是指内阁大学士、协办大学士、或军机大臣之类的人物。例如，翁同龢先后任刑部、工部、户部尚书，两入军机，为协办大学士。
1884年，清军在北宁、太原等处溃败，恭亲王奕?、宝鋆、李鸿藻、景廉、翁同龢等五位军机大臣同日被罢黜，慈禧太后旋即任命礼亲王世铎、额勒和布、阎敬铭、张之万、孙毓汶入值军机处。这一事件震动朝野。有人这样记述道：“甲申，五大臣之同日退值也，或云醇亲王奕劻倾奕?，或云毓汶倾同龢，疑莫能明。后询思南程编修，乃知为盛昱所劾。闻盛昱上奏时，置酒意园，诸名士毕集，谓五臣且受申斥，不疑遽罢也。薄暮见谕旨，举座失色。继任者为世铎、额勒和布及之万、敬铭，盛昱复历诋之，谓不及旧政府远甚。太后怒曰：‘盛昱利口覆邦，欲使官家不任一人！’裂奏抵地大骂，自是蹭蹬不起。”此处的“旧政府”显然是指军机处的原来五位大臣：即恭亲王奕?、宝鋆、李鸿藻、景廉和翁同龢。
“张相遗折举贤，以继其位。闻所举者，首为吏部尚书陆润庠，次为法部尚书戴鸿慈，谓此两公皆可以继其相位。又举川督赵尔巽，前两广总督岑春煊，继其军机大臣。盖赵、岑二督，不能举以为相，以皆未入翰林故也。惟闻政府意度，大约邮传部尚书徐世昌，可望入军机，陆润庠将继南皮相位。又见遗折中并有立宪为维新之本，不可视为缓图云。”此处的“相”或“相位”，显然指的是大学士和内阁。清朝制度，非翰林院出身者，绝少授予大学士，或协办大学士；非翰林院出身者，卒后也很少谥以“文”字。
综上所述，清朝前期（顺治朝、康熙朝、雍正朝）沿袭明朝旧制，内阁为中枢机关，从文献资料来看，“政府”仍然是内阁大学士的代称。中后期（乾隆朝、嘉庆朝、道光朝、咸丰朝、同治朝、光绪前期），随着中枢机关发生变化，内阁名义崇高而无实权，军机大臣权势增强，“政府”自然成为军机处之代称。到了清季（光绪后期、宣统朝），“政府”的词义开始发生变化，逐渐成为国家机关的总代称。不过，一直到光绪三十二年（1906）为止，“政府”的词义，仍然限制在中央行政机关的范围之内，既不是“朝廷”的同义词，也不包括地方政府。预备立宪训令颁发之后，特别是责任内阁成立后，“政府”的词义才最终演变为国家各级行政机关的总代称，但这时的“政府”仍然是一个代词。“政府”从代词转化为名词，真正完成词性的转换是在中华民国临时政府成立之时。
（文章原载：《近代史研究》2007年第6期） 这个知识产权是棒子的！ 宋元明清用政府指代中央权力中枢机关，其渊源应该是唐时政事堂。
唐代中书门下为朝廷的中枢权力决策机关，中书决策出诏，门下封驳。为了提高政令形成效率，
中书门下联合办公就有了政事堂。
后世没有政事堂，而用政府，类似府和邸的关系。
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